上海市哲学社会科学规划办公室

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2021/5/17 14:17:14　　　　点击量：19338

负责人：张毅强

工作单位：上海立信会计金融学院

课题批准号：2016BGL017

课题名称：基层协商民主与地方人大预算监督的嵌入机制研究

结项等级：良好（2021年4月）

成果简介：

一、研究的目的和意义

预算民主是公共预算改革中至关重要的一环。公共预算的核心价值在于通过民主协商，为社会监督提供信息，实现社会公众对预算过程的参与。自党的十八大以来，随着政治体制改革进入深水区，我国政府治理的复杂性程度日益加剧。这就要求作为国家权力机关的全国和地方各级人大积极创新预算监督机制，运用协商民主等多种治理逻辑，以制度化方式提升政府的治理能力。党的十八届三中全会要求加强人大预决算审查监督职能，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。在党的十九大报告中，习近平总书记进一步强调指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”

从依法治国的角度来看，基于宪法授权的人大预算监督机制，是最具法治理念和民主精神的协商民主实现路径。以浙江温岭、上海闵行等地为代表的地方人大预算民主化改革，通过将基层协商民主与地方人大预算监督的有机嵌入，使得人大代表和社会公众等多元利益相关者能够参与政府年度预算方案及其执行情况的讨论，实质性地参与预算审查监督，有效提升了政府的预算责任，代表了我国公共预算民主化改革的突破方向。有鉴于此，课题组拟从基层协商民主的嵌入机制这一研究角度着手，深入探讨我国地方人大预算监督问题，并希望越来越多的地方人大在探索这一类型改革之时，可以通过基层协商民主的有机嵌入，主动塑造基于宪政价值、符合法治要求且实际运作有效的预算监督机制，助推系统性的制度程序设计、能力提升和行为激励，让地方人大真正能看牢、看住、看好政府的“钱袋子”。

二、研究的主要内容、观点和对策建议

（一）研究的主要内容

课题旨在研究我国地方人大预算监督与基层协商民主的嵌入机制，即以政治民主和经济民主为基础，以政府预算为纽带，以人大的预算监督为核心，通过多层次、广泛的民主协商将政府的收支行为置于人民及其代议机构的监督之下，强调从外部对政府预算进行政治控制。课题组结合我国的政治实践和政治改革的长期目标，对我国地方人大预算监督与基层协商民主的嵌入机制及其实验性安排进行了系统研究。

课题组基于委托代理理论和公民参与理论，对中国情境下预算民主与协商民主的关系进行了重构性研究，首先从宪政层面探讨了二者之间内在关系的一致性，并参照浙江温岭和上海闵行人大预算民主化的改革实践，从多元行动主体的维度提出从如下三个方面对其关系进行重构：其一，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心地位；其二，以“三化协同”夯实预算民主与协商民主的嵌入根基；其三，以“三论共进”推动预算民主与协商民主的嵌入发展。

课题组还基于历史制度主义理论，分析了基层协商民主与地方人大预算监督的嵌入环境，并以浙江温岭的参与式预算实践为典型案例，对其改革发生的宏观历史情境、中观现实需求和微观本土动因进行了深入考察，从学理和实践两个层面探讨人大预算监督与基层协商民主的嵌入环境要件，以推动和保障制度平稳转型，并有效降低变迁成本。

就基层协商民主与地方人大预算监督的嵌入结构而言，课题组基于“结构—功能主义”的分析框架，将二者的嵌入结构视为我国预算民主化改革路径设计的核心问题，提出应遵循宪法和相关法律的规定，处理好党委、人大、政府、社会组织、公众等多元行动主体之间的内在关系，以保障内部权力结构安排的合法性。同时，从程序民主的角度，汲取浙江温岭和上海闵行人大预算民主化改革的实践经验，探讨了这个过程中多元主体各自的行动逻辑及其所构成的基本实践体系。

就基层协商民主与地方人大预算监督的嵌入规则而言，课题组经过深入的调研和访谈，重点就浙江温岭预算民主化改革实践中所涉的制度规范和相关工作机制进行了系统梳理，以此来总结和展示当前我国基层协商民主与地方人大预算监督在嵌入机制的构建过程中对嵌入规则层面所取得的改革成果。

为了探讨基层协商民主与地方人大预算监督的嵌入成效，课题组选择了改革时间较长、基层民主协商特色显著、预算审查监督体系较为完善的浙江温岭参与式预算作为考察对象，通过面向当地领导层、执行层、代表层和民众层四个层面的广泛问卷调研，以详尽的数据统计分析深入探讨了其改革成效和创新价值。

最后，课题组在前述研究的基础上，分析了基层协商民主与地方人大预算监督的嵌入前景，探讨了二者实现嵌入式发展所需满足的各项必要条件，并从制度、政治、技术、参与四个方面详细地探讨了当前我国地方人大预算民主化改革所面临的发展瓶颈，并由此提出了针对性的对策建议，尝试为后续改革的深化寻找可能的答案。

（二）研究的主要观点和对策建议

1．研究的主要观点

（1）历经多年改革实践，浙江温岭、上海闵行等地的预算民主化改革不仅形成了一整套极具操作性的工作程序和方法，更为重要的是将基层协商民主、人大监督和预算改革有机结合起来，充分揭示了生长于我国基层社会、政治、经济与文化土壤中的协商民主机制是如何与地方人大的预算民主化改革路径相结合，从而成为我国进一步探索和推动基层协商民主实践、落实和完善人民代表大会制度的一种重要经验。

（2）通过对基层协商民主与地方人大预算监督的内在关系及其嵌入环境、结构、规则、成效和前景的考察，研究发现，要推进二者实现嵌入式发展，需从如下方面着手：决策者政治意愿明晰并且具备实际行动力；战略层面重视人大预算民主协商试点工作；激发人大代表依法履职的使命感与责任感；多样化社会力量及其强烈的政治参与兴趣；科学合理的既定规则和制度化的参与程序；通过网络等多种途径进行广泛的信息传播；培养市民和政府官员预算参与的技术能力。

（3）加速推进体制改革和机制创新仍是当前我国预算民主化改革所亟待解决的现实问题。为此，课题组在前述研究的基础上系统提炼和总结了基层协商民主与地方人大预算监督实现嵌入式发展的各种必要条件：第一，坚持常态融入，切实把握好大环境与小气候之间的关系；第二，坚持理念到位，重在持续有效提升地方政府的治理能力；第三，坚持多措并举，实现民主、法治、经济与社会改革协同；第四，坚持有机嵌入，强调基层协商民主与人大预算监督兼容。

（4）基层协商民主与地方人大预算监督的嵌入机制也在改革实践过程中遇到了诸多发展瓶颈，具体包括：第一，制度瓶颈。正式制度与非正式制度的断裂；技术规则与赋权规则的失衡；制度功能上激励与约束的缺位；制度变迁中创新与嵌入的脱节。第二，政治瓶颈。忽略制约预算过程的权力结构及其内在关系；预算参与过程的政治情境分析有待加强；厘清国内外预算民主化改革的不同政治逻辑。第三，技术瓶颈。民主技术的日益复杂化不断推高预算民主化改革的实施成本；民主技术的改善可能带给预算民主化改革以负面影响。第四，参与瓶颈。公众的预算参与缺乏全局意识；公众参与对预算的制约力有限；公众的预算参与过程存在一定障碍。

2．相关对策建议

尽管基层协商民主与地方人大预算监督的嵌入式发展因为有了法律上的推行而更具生命力和可持续性，但仍需进一步探索、深化和完善，在“四个全面”战略布局的新常态下，借助“区块链”等信息技术手段的创新突破上述发展瓶颈。

第一，突破制度瓶颈，强化机制平台建设。（1）健全协商机制，进一步加强制度规范建设；（2）创新协商载体，进一步注重协商民主实效。

第二，突破政治瓶颈，健全预算绩效管理。（1）深化财政改革，进一步督促加强预算管理；（2）突出监督重点，进一步优化预算绩效监督。

第三，突破技术瓶颈，引入集成信息系统。（1）建立集成系统，进一步完善预算审查流程；（2）早编细编预算，进一步满足公众信息需求。

第四，突破参与瓶颈，构建多元监督体系。（1）加强宣讲培训，进一步提升公众参与质量；（2）强化深度审查，进一步增加多元监督力量。

三、成果的学术价值、应用价值及社会影响和效益

由于受到内外部各种因素的影响，浙江温岭、上海闵行等地方人大预算监督与协商民主相互嵌入的模式并没有在全国层面引起足够的重视，脱离基层协商民主的各级人大代表在实践过程中并没有完全、充分地履行新《预算法》所预期的监督职能。因此，本项研究成果的学术和应用价值就体现在，通过深入的调研访谈和详实的案例分析，并结合区域间的比较研究，清晰地阐明了这一嵌入机制对提升我国各级地方人大预算监督过程民主化、科学化的应用路径。

从社会影响和效益层面来看，课题的研究成果对我国现有的地方预算民主化进程进行了科学的梳理总结，对基层协商民主与地方人大预算监督的嵌入机制进行了系统集成，并就从政策和实践两个层面实现对这一模式进行复制、升级、推广做了深入的分析。因此，这一研究成果对于浙江温岭、上海闵行等地方人大而言，让其预算民主化的改革实践有力更为坚实的理论支撑，让其预算民主化的改革前景有了更为清晰的突破方向。对于全国其他地方人大而言，则可以从这一研究中汲取有益经验，从环境条件营造、权力结构调整、制度规则创设、操作流程设置等多个维度真正知晓如何启动并实施这一改革，从而有助于其进一步坚定改革信念、明确改革方向、规范改革举措、降低改革风险、提升改革成效。

　
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