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    减税降费背景下我国央地事权与财权划分的结构性调整研究


    2024/5/9 10:43:00    点击量:525
  • 批 准 号2020BJB002

    课题类别:上海社科规划一般课题

    课题名称:减税降费背景下我国央地事权与财权划分的结构性调整研究

    负 责 人:丁菊红

    责任单位:中国浦东干部学院

    一、研究的目的和意义

    央地事权与财权的划分是政府各类权责关系的核心和基础,其结构性调整是财税改革的重点和难点。大量国内外理论和实践都证明了财税体制改革“牵一发动全身”,合理而稳定的两权划分,有利于调动各级政府的积极性,是改革的关键所在。近年来,我国经济发展面临的形势错综复杂,外部环境不利因素增多,由央地事权与财权划分所带来的一些问题有凸显趋势,如地方财政收支困难、地方债风险增大及公共服务供给不足等。特别是我国正进行减税降费,这不仅是短期政策,直接影响政府财政收支,更是长期制度安排,会对国家治理产生深远效应。因此,在这一背景下亟需研究我国央地事权与财权划分的结构性调整问题。


    从经济学视角看,央地事权与财权的划分主要围绕财政利益展开,是一个无限重复博弈过程,需要满足在激励相容条件下实现整体目标函数最大化。本课题对目前央地两权划分中存在的问题及其带来的各种效应进行了充分的理论和实证研究,从历史演进、理论分析及现实逻辑等方面丰富这方面的研究,并为优化公共服务供给提供实证依据,是对中国央地关系研究的有益补充,具一定理论意义。同时,本课题还对其结构性调整提出了机制设计方案,以及其他一些相关配套的财税体制改革政策建议,并写出决策咨询报告和作为上课素材,为有关部门高效施策提供支撑,这也是课题研究的现实意义。


    二、主要内容和重要观点或对策建议


    研究聚焦于减税降费背景下我国央地事权与财权的划分及其结构性调整,厘清目前这方面现状及存在的问题,在借鉴已有研究基础上,针对中国式分权体制特点展开理论和实证研究,构建相关分析框架,寻找经验事实,进行实证检验,形成新解释,并提出具体机制设计方案,形成完整而又可独立成章的研究成果,按照提出问题、理论建模、实证研究及政策建议,这样一条层层递进的研究思路展开。


    具体而言,课题开篇分析了近年来宏观经济中引人注目的减税降费,它是深化我国财税体制改革的重要内容,也是制度性、阶段性和临时性政策的诸多结合,对央地事权与财权划分既有短期政府财政收支上的影响,也有国家治理结构调整上的深远效应,虽有效降低了我国宏观税负水平,但也加剧了财政收支矛盾,今后若要使减税降费“有财可依”,需在保证央地财力格局总体稳定的情况下,调动地方政府积极性,保持地方财力。接着,探究了两权划分的动力源,系统回顾我国央地事权和财权划分的历史演进,这是个从高度集权到适度分权再到逐渐加强集权及再调整的过程。尤其是1994年分税制改革,作为关键节点奠定了目前我国两权划分的基础,“两个比重”的提升也意味着事权下放和财权上收的并行,并分析了党的十八大以来一些新进展及不足,如央地事权与支出责任划分的几个维度,及与目前还保持相对固定的财权不相适应等问题。由此,构成本课题研究的历史和现实逻辑。


    其次,构建理论分析框架,对事权与财权划分进行规范性研究,考虑到我国财政分权体制的特殊性,既有中央权威性,也要激发地方积极性,将两者统一纳入分析中,并处理好不同目标间关系,构建多任务委托代理激励模型,探寻两权划分理论依据,提出结构性调整的假说,为课题研究建立坚实的微观理论基础。


    再次,进行了扎实的实证研究,通过数据分析和问卷调查等更为直观地分析我国央地事权与财权的划分及所带来的各类效应,论证之前的理论假说,采取了三种方式:一是问卷调查,利用微观数据,从政府官员这一最为切身感受到两权划分的微观视角,研判现状及其影响,揭示背后深层次机理;二是从宏观量化视角,利用我国财政收支及公共服务数据,建立两权匹配度与不同类型基本公共服务供给水平的面板模型,进行相关验证,明确公共服务供给职责及如何获得相应财政支出能力,分析地区和时期异质性;三是通过文本研究,以省以下共同事权及转移支付为例,探究我国目前省以下事权与财权划分的结构性调整,研究发现由于地区差异大,共同事权与支出责任等方面的划分仍是改革的难点和关键,关系到公共服务均等化,是目前我国财税体制改革的重点。


    最后,进行了相关机制设计,在比较国外经验的基础上,提出目前减税降费背景下,我国央地事权与财权划分的结构性调整所遵循的原则及动态优化机制,利用合同理论完善设计方案,在厘清政府职责的前提下,加强事权顶层设计,提出进一步细化具化事权的划分,适当增加中央事权,规范和扩大地方财权,包括地方税收管理权等,完善和健全以共享税为主体的收入划分模式,推进两权划分的规范化和法律化,并提出一些配套的财税改革政策建议,如完善预算管理体制、进一步优化转移支付机制和不断推进省以下财税体制改革等。最终,实现央地事权与财权相匹配,建设现代化央地财政关系,全面助力建设中国式现代化。


    ?在上述内容基础上,课题主要研究发现和观点如下:


    第一、各国央地事权与财权划分都必须遵循一定规律和内在逻辑,具相对稳定性,但也会因国情差异而不同。我国政体明显不同于联邦制国家,中央具绝对权威,与地方政府存在委托代理关系,两权划分有鲜明中国式分权特色。从经济学角度分析,通过对财政收支的不同安排来实现分权,背后其实与调动央地积极性密不可分。从历史演进看,两权划分一直处于不断变革中,既有大改也有微调,初期中央事权与财权相对集中,地方缺乏积极性;而后地方事权开始大于财权,再历经调整,两权可能达到动态平衡。其中,财权相对被动适应事权,而后地方事权会不断扩大,在没有相应财权或财力的匹配下,又走向减少不必要的事权阶段,从而再次与财权及财力相适应。


    第二、在目前减税降费背景下,为适应经济发展,央地事权与财权的划分需进行结构性调整,从技术上增加科学可控的因素,不断完善激励约束机制,在激励与风险间找到最优,从而提高对基本公共服务供给效率。一方面,一定要明确央地事权边界,确保各自事权独立性。对地方事权,中央政府要保证其有相应的财权或财力水平相适应,这种激励机制可以有效促进其提高努力水平;如果是外溢性较大的地方事权,则应及时调整事权划分,作为央地共同事权,并确定合理的支出责任及分担比例。另一方面,中央政府应通过税种等明确划分地方政府税权,对于非税收财政收入或转移支付等,也应纳入规范化及法治化轨道。同时,在两权划分的结构性调整上尽量降低地方机会成本,根据不同地区的税收努力程度,中央制定不同激励方案,如对努力程度小的地区,弱化财权激励;反之反是。


    第三、我国事权与财权匹配度对基本公共服务实际供给水平产生影响,且不同类型的公共服务效应不同。对维持性公共服务而言,匹配度越高并不会促进其水平提高;而对民生性公共服务,匹配度越高越能提升供给水平;对经济建设性公共服务,则正负效应不明显。且这些影响具有一定地区和时期异质性,如对东部地区和其他地区影响不一致,且在2016年营改增前后的影响也不同。因此,今后应进一步细化各类公共服务及其支出责任划分,优化财权及财力划分格局,适度加强地方财权,使其有足够财力来供给基本公共服务,有效激励地方政府作为。


    第四、央地事权和财权划分及其结构性调整还应建立在地方政府信息,尤其是税收努力水平等可观测的基础上,审慎评估地方政府努力水平和收益,从而中央可以制定促进地方政府最优激励水平的划分方式。中央政府应根据地方政府信息完备和努力程度来制定事权划分机制,即如果地方政府信息越透明完整,则越应强化对地方政府激励,分配更高财权;反之,则应降低对地方激励程度,收回部分财权等。特别是当地方政府面对两种不同事权,且彼此努力成本互补时,中央要强化对地方政府的事权激励;但当努力成本相互替代,中央则应弱化相关激励。对于共同事权,由于地方政府的努力水平经常不可观测,中央政府应弱化对地方单独事权激励,鼓励其在共同事权上多努力;当两种事权的成本完全可替代时,中央应给予地方政府固定激励,即此时固定的财权划分要优于可调整的财权设计机制。


    第五、我国中央与地方政府的权力分配上存在理论和实际中不一致现象,实际中不确定性大,虽然事权与财权划分名义上稳定,但现实中常会发生变化,央地法律政策上的分权和实际中的权限并不一致。目前央地事权的划分还不够清晰,由此带来支出责任不甚明晰,央地职责同构现象严重。因此,应以法律形式明确两权划分,采取结构性调整的动态优化机制,进一步加强中央事权,在考虑财政能力基础上进一步细化事权,减少并规范央地共同事权,贯彻于实践中,而不仅停留于文件上。同时,我国央地财权的划分并不能决定相应的财力,中央财权并不过大,而地方政府则承担了较多的支出责任,今后地方应需有权适当调整地方税种或税率,以构建相对完整的地方收入体系。


    三、学术价值、应用价值,以及社会影响和效益


    课题围绕我国央地事权与财权的划分展开,深入探讨目前大规模减税降费背景下,事权与财权划分的结构性调整问题,将这一宏观变量尽可能细化和量化,从而融入新一轮财税体制改革中,有利于充实和发展具有中国特色的财政理论。同时,合理划分和适时调整我国央地事权与财权的划分,形成良好的激励相容机制,也是促进社会经济发展的重要保障。本课题运用委托代理激励理论分析宏观央地分权,丰富了我国央地财政关系研究,使之不仅停留在对事权和财权本身的分析上,优化和拓展了公共服务供给理论研究,为相关领域寻找促使央地事权与财权均衡发展的机制设计方案提供了理论与实证证据,推动了相关财政理论发展,具一定学术价值。


    同时,课题的研究还具较强的现实意义与应用价值。近年来,国际社会形势复杂多变,世界经济也处于“百年未有之大变局”中,各国政府都在或多或少地调整经济结构,其中财税体制改革是必不可少的一项重要内容。目前我国国内经济发展面临较大压力,受到众多不确定因素影响,一直在实施的减税降费政策影响深远,财政对稳定经济发挥了重要作用。2022年党的二十大报告对现代化财政体制建设提出了具体要求,包括健全现代预算制度、优化税制结构和完善财政转移支付体系等,这些均与央地财政关系改革密切,重点就落在央地财权与事权划分的结构性调整上。近期我国在深化财税体制改革上已有很多举措,包括出台一系列关于央地事权与支出责任划分的文件等,但实践中仍存在不少问题,包括地方财政收支和债务风险增大及财政可持续性等。从深层次分析,这些均与央地事权与财权的划分息息相关。本课题所建立的理论框架及其相关分析,有助于在目前大规模减税降费背景下,理顺央地财政关系改革路径,明确事权划分的结构性调整方案,如进一步上收中央事权,实施动态调整机制,并配合相应的财权优化措施,避免财权脱离事权,在保持央地收入格局基本不变条件下,逐步完善地方收入体系建设,从而化解政府短期财政困境及长期治理能力现代化等问题。这些推动我国现代化财税体制改革的政策建议,已转化为一些决策咨询报告和上课素材,为相关部门高效施策提供了支撑,取得一定社会影响和效益。

     
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