课题类别：上海社科规划青年课题

课题名称：北宋王安石变法时期的地方治理问题研究

负 责 人：张呈忠

工作单位：上海大学

批 准 号：2020ELS005

研究目的和意义

改革与治理是当代世界的重要课题，中国在悠久的历史中积累了丰富的国家治理经验与智慧。历史视野中的中国国家治理问题备受学界关注，形成了一个方兴未艾、充满活力的前沿研究领域。地方治理是国家治理的重要内容，地方治理的好坏是国家治理成败的基础，重视历史上地方治理的研究，是推进历史学视野下国家治理研究的题中之义和重要方向。

王安石变法是中国历史上的一件大事。近代思想家严复说：“吾国史书之中，其最宜为学者所深思审问，必得其实而求其所以然者，殆无如熙宁变法（即王安石变法）之一事。”王安石变法是北宋国家治理体系建设的一次伟大试验，自严复、梁启超以来，一代又一代的历史学者不断总结王安石变法的历史经验教训，形成了丰富的学术遗产。近二十年来，海内外宋史学者的王安石变法研究又呈现出新的动向，从政治文化、学术思想、财政改革、基层社会等角度进行的研究都有突破性的成果，而王安石变法时期的地方治理问题也成为一个新的学术焦点。

王安石变法既是充满争议的重大历史课题，也是与现实紧密相关的学术前沿课题。研究王安石变法时期地方治理问题，具有推进历史认识、推动学术创新和反思现实问题的多重意义。

主要内容

成果以北宋历史的的重大事件王安石变法为核心，探讨新法体制与北宋晚期政局的演变过程。新法体制是宋神宗与王安石在推行新法过程中逐步建立的，是新法体制化的结果。新法体制包含三个紧密相连的方面：新法（政策法律体系）、新党（组织人事队伍）和新学（思想意识形态）。新法体制在神宗去世之后凝结成北宋晚期最高政治准则——“神宗法度”。“绍述神宗法度”即意味着行新法、用新党和崇新学，亦即捍卫新法体制。北宋晚期政局皆是围绕新法体制而展开。

成果重新考察了王安石经世思想的现实理路，从现实主义的视角分析王安石对新法何为与何以可能的论说。从“什么三代？如何回向？”的问题出发，以王安石首次入对时所说的“以中人为制”为线索，讨论王安石的人性论，重点分析“万言书”中“以利势临天下”即充分发挥体制能量的制度设想，并指出王安石政治思想的法家渊源和与宋神宗结缘的思想基础；继而重点探讨王安石的理财思想，指出王安石早期理财思想中并没有特别重视《周官》，而《管子》中的“轻重”思想印记深刻，而到了熙宁年间，王安石以“泉府”解释青苗、市易等理财新法，并称其为周公之法，并训释《周官》，确立新法的权威地位。王安石的政治和理财思想均带有鲜明的法家色彩。

课题考察了熙丰新法的体制化进程。新法体制是“人”与“法”并重，以新法的推行来塑造新法官僚；以新法官僚的培养来推动新法。聚焦于王安石变法时期的地方人事制度改革。通过“权发遣”制度的普遍化、新进地方官员的资序问题考察王安石如何在反对者众的背景下通过制度调整来重整地方官僚队伍。本课题还研究了王安石变法时期的地方考核制度改革。王安石通过政绩量化考核和严格的对应赏罚，建立起有效的官吏激励机制，推动了新法的全面展开，而激励过度的副作用也有显现。

课题分析了王安石变法时期地方治理的典型案例。王安石变法在全国各地推行以后，各地的执行情况存在着较大的差异，通过比较分析确定了两个典型：一是当时在理财上备受关注的京东路转运使吴居厚，将他作为地方官的典型个案进行剖析；另一个是当时新法推行中的重点地区陕西路，将其作为典型区域进行个案研究。

关注王安石变法时期地方政治生态的变迁。人事制度改革和考核制度改革催生了新的官僚队伍，以及新法本身的功利色彩，都极大地改变了地方政治生态，而地方政治生态对新法的结果有着至关重要的影响。

进一步探讨了王安石变法的持续影响——元祐更化和哲宗徽宗两朝的“绍述”，并从新法体制自身逻辑出发，对以蔡京为典型的新党继承者其行为逻辑进行了新的解释。

主要观点

研究指出，在王安石变法时期，为了推动新法政策的落实，北宋王朝的地方治理体系发生了重大变革，其核心是在中央集权的背景下强化对地方行政的政绩考核与行政监督；王安石变法时期地方治理最突出的成绩是地方行政效率的提升，在升迁动力与贬黜压力的双重作用下地方官员较为普遍地表现出对新法极高的积极性；王安石变法时期地方治理最突出的问题是行政效率与行政正义之间的矛盾，一些地方官员为追求新法绩效，新法执行过激过度的问题较为严重；王安石变法时期在官员激励机制的作用下地方政治生态发生了根本性的转变，最终深刻影响了变法的结果。

课题提出了“新法体制”的重要概念，指出新法体制是熙丰新法体制化的结果，是北宋晚期的支配性体制。新法（政策体系）、新学（思想意识形态）和新党（组织队伍）构成三位一体。新法体制是宋神宗与王安石在推行新法过程中逐步建立的，在神宗去世之后凝结成北宋晚期最高政治准则——“神宗法度”。章惇、蔡京等在哲宗、徽宗两朝绍述神宗法度。从王安石到蔡京，新党执掌政权的五十年，就是新法体制支配下的五十年。而司马光和元祐政治所直接面对的，正是神宗所直接留下的遗产——新法体制，元祐政治的核心内容是变革新法体制。“绍述神宗法度”即意味着行新法、用新党和崇新学，亦即捍卫新法体制。北宋晚期政局皆是围绕新法体制而展开，其内容不仅涉及政治，还涉及法制、财政、军事、学校等等诸多方面，特别是法制与财政（即“立法”和“理财”），更是其中最为主要的内容。

进而指出，元祐时期是废罢新法阶段，结局却是元祐之政的失败。元丰危机为新法的废罢提供了合理性，提升了司马光等新法反对者的道德形象，造成了蔡确、章惇等新党的尴尬地位，因此新法的废罢和新党的出局都显得顺理成章。但废罢新法之后，政坛上媮堕之风蔓延，财政危机严重，再加上激烈的党争等诸多因素，元祐时期的政治显得毫无成绩，新法呈现回潮的迹象。哲宗亲政后的绍圣、元符年间为恢复新法阶段，绍述神宗法度成为国是。蔡京在恢复新法的活动中表现得非常坚决和积极，制定了《常平免役敕令》，坚决否定元祐之政，逐渐成为绍述之政的一面旗帜。而是否重用因“京东铁马、福建茶盐”问题遭到贬黜的监司，成为当时朝政上争论的一个重要问题，这显示出新党激进派和温和派的分歧。这种分歧在哲宗驾崩后建中靖国时期出现了短暂的由新党温和派和旧党温和派共同主导朝政的局面，宋徽宗的亲政和蔡京为相结束了“中”的局面。崇宁以后是蔡京新法的推行阶段。蔡京为相之后，一方面继续推行熙宁初创、绍圣恢复的诸项新法，另一方面推行茶盐新法以及漏泽园、居养院、安济坊等福利新政，还有藻饰太平的学校政策、都城建设工程等等。这两个方面构成了新法的扩张升级，可谓是从新法原初形态到新法升级版本的转变。蔡京充分运用官僚体制的力量，强化量化管理的方式和考核机制。在“竭天下之力”、“泽天下之民”和“享天下之奉”三个方面，蔡京都将其发挥到了极致，营造了“丰亨豫大”的盛世局面。但到宣和时期北宋王朝已经呈现崩溃之迹象，方腊起义凸显出民生危机的严重性。 神宗法度是北宋晚期政治领域的最高法则和最强权威。这是神宗作为一个强权皇帝所留下的遗产。神宗驾崩之时，像历史上很多强权皇帝驾崩时留下的问题一样，一方面是严重的民生危机，另一方面是分裂的政局。如何应对这一种局面，是一道难题。元祐之政的失败，正是因为在匆匆废罢神宗之法后，无力驾驭新的政治局面，从本质上讲是旧党试图改造新法体制的失败。而蔡京一方面以积极的姿态恢复神宗之法，在此过程中掌握了对神宗法度的解释权，从而强化了自身的地位，另一方面又以其超出常人的政治才能按照新法的思路和方向将各种改革活动进一步推进。蔡京的行为真正实践了“制而用之存乎法，推而行之存乎人”的原理，他在徽宗朝的政治表现可谓是真正实现了“人法合一”，可谓是新法体制的胜利。也正因为如此，蔡京能将神宗法度的诸多面向发展到了极致，实现了从新法的扩张升级。然而，蔡京在享受“法神宗”的成果之时，也必然要承担“法神宗”的负面效应。“法神宗”的成果越大，其负面效应也就越大。北宋王朝的崩溃与新法体制密切相关。

创新之处首先体现在视角转换，即对于王安石变法这样的老话题提供了新视角。以往的研究侧重于王安石的政治理想，本成果注重王安石实现其理想的现实路径，将王安石视作有着政治手腕的政治家，分析其政治行为和政治后果；以往的研究侧重于中央视角，本成果立足于地方治理问题，是视角上的一大转换，从地方治理的视角来考察王安石变法，是将历史事件投射到具体的历史场景之中，目光聚焦于政策落地，理清变法过程中的具体环节。

创新之处还体现在史料的挖掘上，其突出特点就是旧史料的新解读。本成果特别重视诸如墓志石刻之类新出史料，同时将重点应该放在一般史料的新解读上，特别关注过去不太重视的中下级地方官员的生平事迹，充分利用地方志等材料，注重史料批判，超越历史书写模式的陷阱，谨慎合理使用史料，最大限度地“榨取”史料价值。

成果实现了理论方面的拓展，为旧领域提供了新议题。近年来宋代政治史研究关注的新议题有“活的制度史”、“政治文化”、“政治空间”等等，本成果将进一步拓展地方治理、行政能力、行政效率、政治生态、锦标赛体制等重要议题，通过更多的触角来丰富政治史研究的内涵，也为政治学的研究提供了鲜活的案例。同时，本成果将经济学领域的“官员激励”问题纳入到对政策落实的探讨中，分析官员激励对于改革成败的巨大影响，实现了经济史与政治史的相结合。本成果还对蔡京的福利政策进行了新的解读，为社会福利史这样的新兴热门话题提供了新思路。

成果的观点具有创新性，可以说是在老题目下提出了新观点。这表现在从地方政治史的角度重新解读熙丰变法，不仅深化了对“中央集权”、“国家干预”这些宏大命题的理解，也为“地方分权”、“地方凸显”这样看似悖论的现象提供了新的思考，从集权与问责两个角度来考察中央与地方的关系，从动力和压力两个方面来解读地方官员的行为方式，从而在整体上实现对王安石变法的创造性研究，进一步推进了对于国家治理问题的新认识。

学术价值与影响

课题的学术价值主要表现在以下三个方面：

一是基于地方的视角深化对于王安石变法的历史认识。王安石变法是一场自上而下的改革运动，新法政策是自中央到地方而次第展开。研究王安石变法时期的地方治理，就是要剖析王安石变法的具体过程和运作实际，探讨北宋王朝如何克服地方差异实现新法的全面落实，分析同样的新法政策为什么在不同的地方会有不同的效果，从而更加全面而深入地认识变法的整体状况，从而有力地回应学术史上王安石变法研究中的若干重大争议问题。

 二是以王安石变法研究为依托深化对于地方治理的理论认识。政治领域中“地方”这个概念是作为“中央”的对立面而存在的，二者之间构成矛盾的统一体，王安石如何建构地方治理体系？能否破解中央集权与有效治理之间的矛盾？地方治理中的根本性问题与王安石变法的每一个环节始终紧扣在一起，从政策一致性与地方能动性的双向互动之中探寻制度的逻辑和治理的规律，从而实现对地方治理的认知创新与理论升华。

三是通过历史上的改革研究来深化对于国家治理的现实思考。对改革历史的思考当以现实启迪为依归，对地方治理的研究以改进国家治理为目标。全面总结王安石变法时期地方治理成败的经验与教训，通过借鉴历史的智慧来探索治国理政之道，回应国家治理研究中的重大现实问题，从而为推进国家治理现代化建设提供思想资源与智力支持。

总之，本成果采用体制分析的方式，实现从政策到制度再到体制研究的层次深化。“新法体制”的概念提升了对新法的理论认识，同时将意识形态、组织人事方面的因素都纳入到新法推行过程考察之中，并从“体制化”的角度分析新法的具体遭遇，还将新旧党争纳入到新法体制背景下进行研究，从而实现了北宋晚期历史研究的整体化与系统化。本成果从体制的角度分析问题，指出新法推进的过程主要是体制作用的结果，从而为北宋晚期六十年的历史进程确立了新的书写方式。

前事不忘，后事之师。课题的应用价值体现在为国家治理与地方治理提供历史之鉴。王安石变法中蕴含着丰富的历史智慧，也有着深刻的历史教训。总结王安石变法的经验教训，对于推进当代世界的改革与治理意义重大。