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    【成果简介】大城市的新“土客”关系
    2019/3/13 10:59:43    点击量:17035
  •     大规模快速的城市化进程引发了跨越城乡和区域的人口迁移大潮,对中国基于户籍的属地化管理和公共资源配置带来了巨大的挑战,也引发了外来人口权益保护和地方户籍利益之间的新“土客”之争。其背后的制度根源是长期以户籍管理人口的体制所积淀形成的福利壁垒,但本质上是中国城乡和区域间长期以来的巨大社会经济差距使得人口的地域流动本身暗含着对优势区域的优质机会和资源的争夺和追逐,然而在地区间差距短期内难以“抹平”而人口长期大规模和单向流动的态势下,作为“人口流入地”的大城市不得不直面和需要解决“土客”群体间的利益协调和资源再配置的问题。

        随着近年来中国区域分割体制的强化,大城市(尤其是经济发达地区的特大城市和超大城市)成为问题的焦点和改革的瓶颈。一方面,不断增长的城市人口规模和有限的城市公共资源供给之间的矛盾在短期内不断显化、激化,威胁到城市社会的和谐稳定和可持续发展;另一方面,在发展主义理念的驱动下,大城市户籍门槛居高不下,户藉的价值实际上被日益凸显,成为进行人口分类与管理、控制人口规模、吸引城市“所需”人才的政策工具,这与市场化、城市化运动对人口自由流动的需求以及“公民平权”的改革理想背道而驰。

        大城市作为拥有巨大的产业和就业吸引力、同时集聚本国优质公共服务资源的主要人口流入地,既要担负起国家新型城镇化战略所提出的常住人口市民化和公共服务均等化的任务和要求,也要在市场化大潮下不断谋求自身作为大城市的发展效率和城市竞争力。在这个过程中,人口的自由迁徙是极其重要的一环。要建立现代社会治理体系,移民在流入地城市的居住、就业、纳税、公共服务享受等方面的“几位一体”是非常重要的,这无论是对于中国统一大市场的建立、城乡和区域间的协调发展和优势互补,还是对于大城市自身防范与化解社会风险、维护城市社会的公平正义和不同社会群体之间的和谐稳定、促进城市的可持续发展动力和提升城市竞争力,都具有极其重要的意义。

    利益之争

        把大城市的新“土客”冲突看成是一种外来人口所得到的正是本地市民所失去的具有零和博弈意味的利益之争,具有相当的片面性。城市资源的总量并不是一个恒定的概念,外来人口在流入地城市的就业和生活,会通过生产和消费的渠道创造新的财富,增加城市资源的供给总量;从长远看,这不是一个简单的如何分蛋糕的问题,而是一个发展视角下如何做大蛋糕的问题,要改变零和游戏的狭隘观念。
        对于反移民舆论和情绪中通常所出现的关于外来人口占用资源的问题,可以有如下几个解答的方向:(1)外来人口的一部分资源消耗是建立在他们自己支出基础上而实现的资源占用,是一种公平的市场交换;(2)另一部分公共资源的占用,确实需要政府增加资源的供给,但必须注意到大城市的公共服务供给具有显著的规模经济效应;(3)还存在一个公共支出的结构性问题,通过调整公共支出的结构(比如在社会稳定、发展经济和民生改善等不同维度上进行适度的调整),可以进一步增加公共服务的有效供给。(4)通过中央向地方的财政转移支付,可以在一定程度上实现资源与人口流动的相互匹配,比如流动儿童的教育支出问题。
        总的来说,新“土客”矛盾的根源是大城市不断涌入的人口与短期内无法快速改善的城市公共资源供给的矛盾,解决路径应该也只有通过经济的发展和供给侧的改革来实现,地方政府是第一责任主体,这是解决新“土客”冲突的方向和目标,而“控人”的目标在大城市巨大的就业机会面前注定是收效甚微的。

    制度层面的反思

        要充分反思大城市现行的精英主义的地方性制度。以“积分制”为对策的精英选择制度将大城市相对有限的资源按专业技能、教育程度、地方性贡献等指标进行等级化配置,加强了外来人口人群间的区隔和选择效应,增加了使“土客”冲突进一步演化为阶层冲突的社会风险,不利于社会群际间的和谐和稳定。另一方面,精英选择制度将大城市大量存在的低技能外来劳动力排斥在城市公共服务体系之外,导致他们对流入地城市严重缺乏归属感,流动性强、短期行为明显,最终将影响到其主要就业领域--服务业的整体质量,可能导致服务业劳动力供给短缺、劳动力成本和服务价格上升,进而导致城市生活成本上升和城市活力下降的不良后果,从长远看,是有损城市发展效率的。以上可能都是精英选择制度的非政策预期后果。因此,无论是从社会公平还是从经济效率来看,这种排斥自由开放市场的行政干预下的精英化取向的制度安排,都到了该好好反思和改进的时候。必须认识到,公共服务的提供应该遵循两条基本原则:一是权利和义务对等的原则,包括低技能劳动力在内的所有外来人口的劳动付出、消费纳税都是他们共享城市公共资源的充分依据;二是公共服务的提供应该向低收入群体倾斜,使得公共服务的提供能够缩小社会福利差距从而缓解大城市的收入不平等。

    冲突与共识

        大城市作为人口持续流入的地方,不可避免地形成了一个具有多样性的社会,不同利益敏感和情感关切的人群,在对待移民问题和外来人口政策的态度上,可能因为各自不同的户籍、阶层、族群、代际等身份,而较难在一些公共政策问题上达成共识。这导致社会被分割成了一个个关注自己的小群体,与公民对话的需要产生了冲突,形成了公共性的困境。
        对策建议是,要反思身份政治的狭隘性,注重不断培育和启蒙全体城市居民的公共意识。要在社会上形成一个认识,社会不同群体之间需要换位思考、相互妥协、充分协商,超越个体身份的狭隘性和局限性思维,将城市作为一个整体来考虑,只有这样,才能实现科学、理性、公正、有利于全体公民社会福址的公共政策,从而实现公共利益的最大化和长期的、全局的城市发展效率。


        课题组在中国城市化的特定情境下,检验和拓展了反移民态度的几大模型,比如自我利益模型、经典偏见模型、分层信仰模型和群体地位模型等;其中,个人主义思维和结构思维两种视角、移民和阶级之间的关系(或者说户籍和阶层交叉的视角),对于理解中国大城市的移民接纳和族群关系有重要价值。
        课题组研究的一些结论,比如对市民权权利实质的剖析、对外来人口不同职业类群的分类评估、对公共服务不同权益领域开放时间门槛的量化研究,对于反思和修正现行的居住证积分制度、探索化解大城市“土客”冲突的现实路径,具有重要的参考价值。对于外来人口地域认同和群体认同的研究,有助于分析现行外来人口政策对社会群际关系的影响。对于本地人得失心态的研究,对于厘清政府责任、促进开放包容的社会心态和建设和谐的族群关系都有重要意义。




    课题类别:上海市社科规划青年课题
    课题编号:2013BSH005
    课题名称:新“土客”关系中的权利冲突和化解途径研究
    最终成果:《大城市的新“土客”关系研究》(专著) 社会科学文献出版社,2019年
    负 责 人:康岚  上海社会科学院



     
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