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    《推进农村民主管理制度改革和创新的建议》
    发布时间:2013/3/23 12:28:24    点击量:9994
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    主 要 观 点

        ·传统制度理念尚未根本转变,村民理性民主意识匮乏,制度创新存在体制性障碍,村级党支部定位不清晰,村委会自治功能发挥不足,农村社会组织发展滞后,都是现有民主管理制度难以回避的结构性难题。
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        ·长期居住于城市的农民工、尤其是第二代农民工子女、“征地农民”、农民企业家等,农民身份发生变化,对于农村民主管理的认识也发生了变化。各级政府对此还没有做好足够的心理和制度准备。

        ·充分发挥政府主导功能,加强农村民主管理人才队伍建设,进一步理顺农村民主管理机制,发挥村委会乡村自治功能,强化外部监督,建立第三方评估机制,破解高度城市化地区农村民主管理制度的难题。


    主 要 内 容

        由上海社会科学院当代中国政治研究中心主任刘杰研究员承担的《农村民主管理制度改革、创新研究》,是上海市哲学社会科学“十一五”规划2009年系列课题《加快推进农村改革发展系列研究》的子课题,现已形成同名研究成果。该成果剖析了当前农村民主管理制度改革存在的结构性难题及原因,并对此提出了有关对策和建议。

        一、农村民主管理制度创新的结构性难题

        近年来,随着农村经济的进一步发展和社会结构的日趋多元化,农民的民主意识和利益诉求不断增强,现有的民主管理制度对农村民主建设的不适应性日益凸现,面临着诸多难以回避的结构性难题:

        1、传统的制度理念尚未根本转变。农村民主管理制度设计的着眼点仍然是“管理”而非“民主”,重心仍然是服务于经济发展而非基层群众自治,政府部门主导制度安排,直接介入民主管理的现象十分普遍,来自于农村基层的制度创新动力不足。

        2、村民的理性民主意识相对匮乏。由于农村的分散性和家族传统等因素的影响,农村居民与城市居民的民主意识相比,相对薄弱,自发产生的民主意识常常是感性的和相对片面的,在实践中容易受到异化。

        3、制度创新存在体制性障碍。农村的民主管理制度基本都是自上而下统一安排的产物,无论是县乡基层政权、村委会,还是村民,都基本处于被安排和服从的地位,自主创新的空间不大。

        4、村级党支部在民主管理制度中的定位不够清晰,地位和作用有所弱化。一些地方村委会绕开村支部独立决定重大事项,导致村支部面临被逐步边缘化的趋势。村支书兼任村主任的方式面临如何协调上级安排与民主选举,如何防止“一人担任”后可能出现的权力监督和制约失效等问题。

        5、村委会自治功能发挥不足,自治性和行政性界限模糊。村委会在运作中常常异化为县乡政府行政管理的延伸手臂,承担着大量政府赋予的行政性事务,从而极大地限制了其作为民主管理制度创新主体的时间和空间。

        6、农村社会组织的发展相对滞后,难以发挥协同推进民主管理制度创新的功能。与城市相比,农村地区社会组织的发育明显更为缓慢,少量的社会组织仅集中在科技服务、农产品流通等农业生产和流通领域,在社会生活领域则很少有独立的社会组织存在。

        二、导致问题产生的制度性根源

        1、农村经济社会的转型特征与民主管理需求的动态变迁。近年来我国农村经济社会发展进入了一个重要的转型期,这一方面决定了农村民主管理制度改革的过渡性特征,另一方面也凸现了农村居民对改革创新民主管理的强烈需求。因此,农村民主管理制度不可避免地呈现出曲折推进和适应性调整的取向。

        2、基层政府在制度建设中职责和功能发挥的严重不足。农村民主管理改革在政府主导下推进,一方面,改革创新民主管理成为维持政府主导的新理由,但由于农村民主管理制度的发展状况仍然不是各级政府对官员政绩的核心考核指标,必然导致外部压力和内在激励的双重不足;另一方面,政府主导农村民主管理改革,必然造成农村对政府的依赖,民主管理存在的制度缺陷被归因于政府,改革创新民主管理的预期都被寄托于政府,村委会、农村社会组织乃至村民自身应有的创新责任因此受到忽视。

        3、农民的身份认同和多元化群体结构是农村民主管理制度创新障碍的新根源。随着农村城市化进程的逐步发展和大量农村劳动力进城务工,传统的农民身份认同发生了巨大变化,长期居住于城市的农民工、尤其是第二代农民工子女越来越难以认同传统的农民身份,同时,大量城市郊区的农民(即所谓“征地农民”)身份实际上也已经发生了根本变化,加之农民企业家等新兴群体的出现,传统的土地耕作为特征的农民在身份上已发生重大变化,对于农村民主管理的理解和认识也随之发生着潜移默化的变化。各级政府对此显然还没有做好足够的心理和制度准备,前瞻性部署的缺乏和制度准备还明显不足。

        三、推进农村民主管理制度改革、创新的思考与建议

        1、政府的主导功能不能简单弱化。尽管广大农民是农村民主管理制度改革创新的根本主体,但在当前的现实下,要切实保证农村民主管理体制改革创新的价值导向不发生偏离,继续发挥政府的主导作用仍然是不可或缺的。换言之,当前农村民主管理制度改革创新的核心环节是政府主导功能的充分发挥,而政府发挥主导作用的关键,则是进一步深化政府农村管理体制的改革。

        2、扩大广泛有序的农村基层民主选举。这是农村民主管理制度改革创新的重要基础。不仅包括县级和乡镇一级人大选举中逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,扩大农民在县乡人大代表中的比例,而且包括村民代表、村民代表会议和村民议事等普遍推行票决制,保障农民享有更多更切实的选举权利。

        3、努力实现村民自治的制度化、规范化、程序化。进一步完善村务公开和民主议事制度,切实保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权,重点是推进村民理财小组、村务公开监督小组等组织工作的规范化,切实落实农村村务公开、民主评议村干部、村委会定期报告工作、村干部离任审计等活动。

        4、进一步理顺农村民主管理机制。主要包括四个方面的机制:一是村支部与村委会之间的协调机制,应通过立法或其他制度化的方式明确界定基层党组织在农村民主管理中的地位和作用;二是乡镇政府与村委会之间的指导机制。应逐步弱化村委会的行政职能,强化村委会的规范运作,发挥其乡村自治功能。关键在于减少村委会必要的行政职能,减少对村委会自治范畴内的事务进行干涉,从程序上保障选举的公正、公平、公开,保障村委会预算和决算受到全体村民的有效监督和制约;三是村委会、村民小组、村民代表会议、村民大会之间的民主管理机制,主要是努力构建起政府主导、村委会执行、社会组织协同、村民积极参与的民主管理新格局;四是农村社会组织的发育机制,政府要给农村社会组织的发育、开展自治活动提供更大的空间,使之成为民主管理制度的积极参与者和理性监督者。

        5、加强农村民主管理人才队伍建设。应重点加强对基层农村干部和村委会成员的定期培训和教育,努力提高他们的民主意识和管理水平。要有序引导具有较强民主意识和管理能力的农民工回流,要为大学生村官提供制度化保障。非本土产生的大学生村官存在天然的不稳定趋向,但缺乏有效的制度保障和身份确认,有必要建立健全动态的大学生村官制度,从定位、待遇、编制、任职等各方面加以明确规范,努力为农村的民主管理留住更多的创新人才。

        6、通过教育和宣传培育农民的理性民主意识。农村民主管理制度的改革和创新很大程度上取决于广大农民的自主意识和有序民主参与意识。只有随着广大农民的民主意识不断增强,农村民主管理制度的创新才能获得不竭的动力。要加强对农民的教育和培训,逐步提高农民的组织化水平。

        7、强化外部监督,建立第三方评估机制。乡镇政府不仅要有效监督中央惠农政策的贯彻落实和惠农资金的合理分配使用,而且要加强对集体资产保值增值等重大村级民主管理事务的监督,比如,会计委派制是一项值得推广的措施。在条件许可的地区,还可以探索建立以社会组织为主体的“第三方”评估机制,定期对村委会落实民主管理制度的情况进行评估。

        8、破解高度城市化地区农村民主管理制度的难题。要实现三方面的突破:一是城市化乡村的民主管理制度创新。比如,上海目前大量的郊区农村已经被城市化,传统意义上的村民已经成为实际上的城市居民,他们对民主管理的参与方式和意识已发生巨大变化,相应的制度安排有待加紧完善;二是户籍人口大量流动或行政区域变化乡村的民主管理。比如,上海农村有大量人口流动,或因土地征用而导致村级建制不完整,土地规模导致村村合并、土地换保障导致村居并村等,使民主管理在很大程度上难以实现,连村委会选举也难以按时进行,亟待从制度上加以解决;三是外来人口集中乡村中“新村民”参与民主管理的权利保障。随着越来越多的外来务工人员进入郊区乡镇,其合法的民主管理权利如果得不到保障,可能对当地社会稳定产生不利影响。因此,必须积极探索,建立和完善灵活的民主管理制度,保障这些特殊群体的合法权利。




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