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    《上海郊区农地补偿应精细化》
    发布时间:2013/5/21 14:33:21    点击量:8844
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    主 要 观 点


        ·农地规模经营的补偿机制包括:一是农地规模经营主体间的补偿;二是政府对农地规模经营的服务和激励机制。

        ·宅基地置换要把农民变为市民,补偿定价机制的核心是补偿标准市场化。

        ·土地征用的补偿应区别不同性质的征地行为,考虑区位因素,将农民的身份补偿纳入补偿范围,将补偿标准和农民市民化相结合,引入金融机制和财政机制,实行征地补偿机制的配套政策。


    主 要 内 容

        由上海财经大学王昉副研究员主持的《大城市郊区农村土地流转中的农户行为及土地征用的补偿机制》,是上海市哲学社会科学“十一五”规划2006年一般课题,现已形成同名研究成果。该成果针对上海郊区农村土地流转补偿中存在的问题,提出相应的对策建议。

        伴随着城市空间的扩张,上海郊区农村土地成为城市进一步发展的重要土地后备资源。但是,现行的农村土地流转补偿机制比较粗放,在一定程度上阻碍了土地的流转和置换,为此,应进一步细化农地补偿机制。补偿主要分为以下三种类型:

        一、土地使用权流转的补偿及规范

        农地规模经营是符合经济规律的必然过程,政府的政策并不能取代经济规律,而应定位为加速这个过程。这就要求在农村土地流转中必须坚持农户自愿和市场选择的原则,发挥市场机制的基础性作用。农地规模经营的补偿机制包括:一是农地规模经营主体间的补偿;二是政府对农地规模经营的服务和激励机制。补偿金额应当与农地未来产值折现值一致,同时保证补偿金额不低于农户自耕的收益,同时补偿金约定数额必须包括土地作为资产增值收益的再分配。补偿金的支付方面,首先,不能完全以现金支付,应该部分用于农户的社会保障支出;其次,补偿不能一次性付清,而应渐进的分期的补偿;再次,补偿不能约定为固定金额,而应将部分补偿金约定为按照一定数量粮食的市场价格计算,既规避农户补偿金的通货膨胀损失,亦保证其基本需求;最后,对于出让土地的农民就业安排有必要纳入的补偿内容。因为很多农民受到自身人力资本约束,将会选择农业及其相关产业作为主要就业途径。

        政府可以以第三方的角色,为农地规模经营顺利进行提供便利,例如建立农村土地承包经营权流转信息网络和服务平台、农村土地承包纠纷仲裁委员会等服务功能和机构,同时建立相关激励机制。对规模经营主体的激励包括加大信贷部门的贷款支持力度;通过补贴、减税等方式,重点扶持经济效益和社会效益好的项目;降低规模经营主体风险,提倡资金多元化等。对出让土地农户的激励包括加快建立和完善农村社会保障体系;打破农业补偿“普惠制”,使得农业补助机制要有重点;对农户补偿应注意维持原有土地制度基本功能的延续等。

        二、宅基地流转的补偿

        上海郊区农村宅基地利用存在两个问题,一是宅基地分布分散和“空心村”现象严重;二是已移居城镇的农民没有退出原来的宅基地。解决前一个问题应实行宅基地整理,只征收整理节余后的土地;解决后一个问题应该实行宅基地置换。

        宅基地整理不改变宅基地的集体所有性质,农民不变成市民。纯农户和兼职农户的宅基地仍然保留为集体所有,但一些不符合集约化使用宅基地的住宅还是需要拆迁归并。目前的标准是“拆一还一”,但是究竟是按建筑面积,还是按宅基地面积双作价,抑或是按价值还需要根据实际情况进行细化。如果宅基地仍然为集体所有就只需要考虑住宅拆迁补偿。

        宅基地置换是要把农民变为市民,他们搬迁到新城和中心镇以后,将原来占用的宅基地置换出来,为城市建设服务。置换补偿定价机制的核心是补偿标准市场化。目前规划区范围内的宅基地补偿标准较高,而对范围外的宅基地复垦的奖励力度较小。即地上建筑参考商业性动迁办法,土地补偿则根据相同区位和条件的现阶段商业性出让价格,减去一定额度的土地出让税、用途变更税、发展费或者土地溢价,就可以求出集体土地近似的市场价。此外,还必须考虑对农户因为宅基地置换带来的庭院经济和养殖业损失,以及生活环境改变等对农民造成的实际影响等提供一定的补偿。同时建议在置换中对获得货币补偿的非农户在新城或中心镇重新购房时提供一定的优惠,鼓励非农户向新城与中心镇集中。这一机制的优点是:第一、定价接近市场化,更容易被农民接受;第二、政府可以通过税收调节土地出让速度与土地用途变更量;第三、宅基地整理动拆迁补偿更加合理与公平,违规建筑得不到补偿;第四、政府的土地收益更加合理与规范。

        三、土地征用的补偿

        补偿机制的设计应在以下前提条件下进行:第一,补偿的经济依据是对土地未来价值增值的分享,不能与收购价格混为一谈;第二,补偿的数量标准是保证原土地所有者的实际收入高于经营农地时的收入;第三,补偿不能全部以现金支付,大部分应当用作农户的社会保障基金,成为将农民纳入城市保障系统的财力基础。

        (1)补偿原则的差异性

        区分不同性质的用地确定不同的补偿原则。对“公益性用地”以不完全原则予以补偿,而对“经营性用地”按照完全补偿原则予以补偿。“经营性用地”除了对农地生产资料价格和农民生存权价格进行补偿外,还应当对农地发展权价格、国家粮食安全价格和生态安全价格等进行补偿。

        (2)补偿标准的确定

        应该按照征后土地的新用途(建设用地)的市场价格进行测算。现行的征地补偿是一种不完全的权利补偿,没有对农民因失去土地而随之失去附于土地上的各项权利进行完全补偿。用征后土地新用途的市场价格对征地补偿价格进行测算,可以对农民失去的土地权利进行全面的补偿。但在按照征后土地的新用途的市场价格测算征地补偿价格时,应注意农用地改变用途后的增值部分。

        (3)补偿涵盖的内容

        一是区别不同性质的征地行为,设定农地发展权。对于非公共利益性质的征地项目,在补偿内容中增加土地发展权的补偿。土地发展权补偿价格由独立的土地估价机构来测算。内容包括:对集体经济组织的土地所有权补偿、安置补助费、地上附着物补偿、农民分享的发展权收益。

        二是充分考虑区位因素。任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约,以产值作为征地补偿标准未能考虑到许多地区的城郊农业已不是传统意义的农业,而是集生态农业、精品农业和观光农业为一体的现代都市型农业。因此,在确定土地补偿费、安置补助费中要对被征用土地所在的地段予以充分考虑。

        三是将农民的身份补偿纳入补偿范围,补偿标准和农民市民化相结合。由于就业的不确定性以及职业和身份转换的安置成本,失地农民向城市居民的转换有一个很高的退出成本。按照市场交易的公平原则,对农民土地的征用必须完全补偿农民的退出成本。就上海而言,由于郊区社保体系已建立,土地对农民的生存保障的效用下降,在征地补偿的内容中更重要的是考虑后续的技能培训等内容。可考虑将现行的安置补助费调整为失地农民的就业扶持基金。就业扶持基金可分划为三部分:一是提供就业培训费;二是设立创业扶持基金;三是建立有关的就业帮扶机构,提供相关的就业信息咨询服务。

        四是征地补偿机制的配套政策。土地征用补偿机制要把促进被征地农民的就业作为重要的配套政策。要考虑到多样化的安置方式。例如,可在规划区内留出一定数量土地返回该集体,由被征地农民集体按照规划用途和城市建设要求自行组织开发经营。另外,通过整理农用地、复垦被破坏的土地、开发未利用地等途径,增加耕地面积,扩大农用地范围,以发展农业生产的办法对被征地的农民进行安置。此外,可以采用社会保险安置的办法,如经农民本人申请,土地行政主管部可将征地费中的农民个人应得的所有款额一次性付给保险公司,由保险公司按有关规定办理医疗保险和养老保险等有关险种。

        五是引入金融机制和财政机制。市郊农村土地流转机制可仿效市区土地储备收购办法,即在政策允许的前提下,市(区)土地储备机构对农村土地实施征用、收购、置换,然后对土地进行集中开发和储备。将金融机制和财政机制引入农村土地流转交易过程。比如运用土地储备银行、土地储备基金、土地抵押债券等运作机制,吸纳社会资金参与土地储备,解决土地流转交易中的现金流量问题。同时辅以配套的财政政策,如土地储备贷款贴息优惠、发行土地储备债券等。利用金融、财政杠杆将农村存量土地资源导入市场化流转轨道,既能提高土地配置的集约化程度和利用效率,又能使农民、村镇、银行、政府都能分享土地升值所带来的收益,可以达到多方“共赢”的目的。


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