批 准 号：20BJY060

项目类别：国家社科基金一般项目

项目名称：长三角区域制度一体化机理及政策行动研究

负 责 人：李  娜

责任单位：上海社会科学院

习近平总书记在主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会强调“加大制度和体制机制创新力度，在重点领域重点区域实现更大突破，加强各项改革举措的系统集成和协同配合，推动一体化向更深层次更宽领域拓展。”制度一体化是区域一体化的核心内容，也是区域一体化向深层次发展的必然要求。特别是在我国现行财税制度下，亟需进行制度创新。项目研究将制度一体化作为区域一体化内生变量，探讨区域制度一体化内涵、机理。基于经济、社会以及环境等三大领域分类探讨区域制度一体化合作动力、合作模式和合作策略。对长三角在产业、科技、公共服务以及生态环境领域制度一体化实践进行提炼，总结长三角区域制度一体化特征和规律，为进一步推进长三角更高质量一体化发展提供制度保障。

区域制度一体化内涵与特征

制度是引导区域资源配置的规则，在区域合作中，制度作为资源要素具有两面性，即有利于市场交易的规则可视为制度资本，反之是制度成本（王兴化，2006）。区域制度一体化，是各地方为寻求达成双方合作，而进行的制度让渡与制度创新，从而促进资本、技术、劳动力和数据等要素在区域内自由流动和优化配置。其特征：（1）区域制度一体化具有时间属性和工具属性。时间属性主要体现，制度一体化是逐步放开区域市场、推动规范竞争的过程中，制度一体化内容和重点具有阶段性特征，往往体现自下而上、自上而下等多重府际制度一体化的过程。工具属性更强调政策、法律、体系、标准、规划等引入，以政府主导为实现区域合作而采取的政策响应。（2）区域制度一体化是基于两地区发展与合作，进行博弈的制度变迁过程。根据制度变迁方式，可分为制度替代和制度创新两种方式。制度变迁的替代成本要高于建立成本。这是因为新制度替代旧制度要涉及利益补偿问题，这种利益补偿过程中的讨价还价不仅延长了制度变迁的时间，而且有时会由于尖锐的利益矛盾而不得不放弃最优方案选择次优方案，新制度的建立则不存在这个问题（卢现祥，2003）。同时，制度变迁方式在不同地方呈现区域差异性。一般而言，我国内地制度变迁主要体现为制度替代，沿海地区体现为制度创新。（3）区域制度一体化主体主要基于政府层面，包括中央政府、地方政府、区域协调机构与组织以及企业、公民和非盈利机构。在我国现行财政体制和绩效考核下，行政边界制度成为区域一体化的摩擦成本，政府之间在寻求合作过程中通过制度让渡和制度创新，消除地方制度差异，为要素流动和优化配置提供制度保障。其中地方政府之间的府际合作是焦点，中央政府，企业、公民和非盈利机构起到推动或者触动府际政府间合作的重要力量，而区域协调机构与组织是区域制度一体化中增量制度，也是推动区域制度一体化的重要组织保障。（4）推动区域制度一体化的政策行动，可从供给面、环境面以及需求面等采取相应的政策措施。供给面政策主要侧重加大政府要素投入，从规划引导、政府奖补以及公共平台搭建等政策引导企业跨地区合作和交流。环境面政策重在打破影响各地区要素自由流动的基础设施硬件支撑和规划、标准、法律法规等对接；需求面政策基于企业市场主体需求，重在通过市场的拉动促进地区之间要素流动与配置，以及减少市场不确定性，如实施跨地区政府采购、试点工作等，以政策激发市场活力和推动作用。

不同领域区域制度一体机理

经济领域制度一体化的合作动力主要来自于两方面，一是扩大经济范围，提高规模经济效益；二是边际收益递减条件下，寻求更大空间范围的产业联盟，提升产业竞争力。其合作模式主要共享利益合作和比较利益合作，前者如跨地区旅游合作，在合作中实现各地利益共享；后者如产业合作、创新合作等，各地诉求和付出成本存在差异，需要通过上级政府或第三方力量调和或谈判，其中地方政府实力与政治地位决定其博弈的能力。为促进府际合作，需要政府采取相应的策略。基于施策主体不同，可分为供给面政策、环境面政策和需求面政策。供给面政策工具是政府对产业直接提供资金、技术、资讯及人力等方面的供给，尤其对科技创新技术的供给；环境面政策工具是政府通过财政金融、租税优惠、法规管制、政策性策略等方式影响产业发展的环境；需求面政策工具是指政府通过政府采购、完善基础设施等方法开拓并稳定新产品市场，拉动市场需求。

公共服务领域的合作更多是基于公平角度，促进区域内公共服务水平均等化，并根据市场需求满足特色化、个性化的公共服务需要。相比经济领域而言，公共服务领域更需政府采取更多政策支持。其合作动力主要来自两方面：一是城市内各城市公共服务水平的位势差，公共服务水平低的地区对高水平公共服务地区具有较强的合作意愿，而高位势城市合作意愿不强。这需要上级政府和公众的压力等外部动力触发双方形成合作。另一方面，基于市场主体进一步扩大服务半径，打破本区域土地、成本等要素限制，追求到更广区域投资和扩展。在这两种公共服务动力下形成共享型合作和比较利益型合作。其中比较利益型合作模式中需要通过建立利益补偿来推动实现地区间合作。由于公共服务领域的公益性、均衡性特征，其合作策略更需要政府加大投入和政策措施推动合作的实现。具体表现：供给面，政府要加大基本公共服务投入，特别是优质公共服务资源投入，并针对区域发展的老龄化、少子化等结构性特征，其政策供给也要进行调整；环境面，重点建立公共服务标准统一、职业资格互认、完善公共服务协调机制等；需求面，鼓励企业等市场主体以合资、合作等多种形式跨地区合作，扩大优质公共服务辐射半径。

生态环境领域制度一体化，着眼于区域整体利益和长远利益出发，通过上级政府和法律法规等硬约束推动区域合作。生态环境领域在各地方跨区域合作动力不足，需要外部力量推动。根据合作触点不同，归结其合作模式：自上而下的在法律硬约束下的府际合作、中央政府引导下的府际合作，自下而上在第三方机构与公众监督下的府际合作。基于此，生态环境领域更需要政府采取政策行动和制度创新推动跨区域合作。从供给面，推动各地方政府加大生态环境保护和治理的财政投入、相关规划对接等，以及从中央和区域层面建立生态环境保护的约束考核指标，采取引导政策和约束政策并举。从环境面，建立生态环境保护和治理标准统一、搭建生态环境监测、联防联控的数据信息平台，以及建立跨区域生态环境保护的协调机制等。从需求面，探索建立生态补偿机制、第三方监督和评价机制等推动企业和政府积极参与跨区域生态环境保护与合作。

长三角区域制度一体特征

基于机理分析，重点对长三角区域的产业、科技创新、公共服务以及生态环境等领域制度一体化进行分析，提炼区域制度一体化的一般规律和特征。

长三角区域制度一体化在不同发展阶段其合作重点和模式不同。自改革开放以来，长三角产业制度一体化过程中历经三个阶段：在第一阶段主要以大量外资引入的集群式发展，这时制度一体化主要集中在如何协调各城市的利益关系，提升移入地的协同效率。这阶段产业制度一体化主要以利益协调、载体建设、无偏激激励为主；第二阶段基于产业链、区位毗邻优势的产业转移和产业合作园区，制度一体化主要集中于促进资源要素双向交互通道的畅通，推动产业移出和移入地在更多领域的制度、标准等互认，如推进沪苏浙皖科技要素、人力资源等互认；第三阶段科技与产业融合下的产业链创新链跨区域合作，制度一体化主要集中创新资源的共享和链接进行制度供给，通过建设人才飞地、科创飞地、消薄飞地等，推动跨区域信息赋能、创新赋能。此阶段制度一体化不仅促进创新要素集聚，还要促进创新链和产业链的融合发展，如搭建项目孵化中心、产业转化中心，对创新成果进入飞出地给予政策支持。

长三角在产业、创新、公共服务以及生态环境等领域制度一体化的政策行动规律。（1）建立跨区域合作组织机制是推进区域制度一体化的制度保障，为跨地区的制度合作提供常态化的沟通机制。如长三角“八巨头会议”、长三角合作办公室、长三角生态绿色一体化示范区执委会、长三角G60科创走廊办公室等，建立跨区域的常设机构，对区域合作的重点议题进行决策、协调。（2）建立各地区资源要素自由流动和优化配置的政策支持。主要体现在两方面，一方面对区域行业标准、资质等互认互通，特别是在新增领域要设置区域统一标准，具有更大的可行性和推广性；另一方面搭建区域资源共享、共建平台，解决信息不对称问题，通过市场化手段赋能要素自由流动和配置。（3）建立促进跨区域制度一体化的动力和触发点的政策行动，主要从三个层面：一是通过区域规划引导和框架协议签署赋能各地区跨区域合作，如长三角区域建立断头路合作框架协议，推动各地方从政治利益角度推进落实。二是通过法律、法规层面进行硬约束，并鼓励第三方机构对区域合作进行评估考核，建立区域合作监督机制。三是建立利益共享机制，通过建立财税共享机制、生态利益补偿机制等推动跨区域制度一体化。目前财税共享在同一省内共建园区已实现，而跨省的财税共享还受制于中央层面的税收制度和统计制度等制约。