课题类别：国家社科基金重点项目

课题名称：伦敦社会住房历史变迁研究（1855—2020）

负 责 人：陆伟芳

工作单位：上海师范大学

批 准 号：20ASS006

市政住房：伦敦底层民众居住权的曲折历程

一、缘起

城市住房、尤其是大都市的住房问题一直是一个重要问题；而社会低收入群体的住房问题则更是一个更为严峻的问题。从现实来说，中国正处于快速城市化时期，特大城市的巨量人口中的普通人，面临着住房在内的生存问题，对城市和个人都是巨大的压力。如北上广深的高房价，剥夺了许多人的住房梦想，研究伦敦在解决贫民住房上的探索历程，无疑会对我国特大城市住房政策提供一定的启示。从学术来说，在目前史学发展趋势下，关注下层民众的社会生活与历史，是新社会史的学术热点，也是史学研究的新增长点。通过对伦敦贫民的市政住房变迁的研究，可以认识现代大都市住房问题的成因、解决途径，从而了解大都市住房问题有着某种普遍性和规律性，进而提示资本主义制度的本质特性。因此，无论从现实还是学术角度说，《住在伦敦》对当代中国城市解决底层普通民众的住房问题有着重要的参考意义，对伦敦史、城市史、住房史和住房政策等的研究都有意义。

二、要义

在工业化和城市化进程中，伦敦从19世纪初的100万人左右，增长到1939年的860万人和2020年900万人。人口增长必然带来住房紧张问题，大量制造业、服务业人口构成了最为拥挤的贫民窟居民。《住在伦敦》认为，从大都市工务委员会成立以来伦敦贫困阶层住房解决方式的历史变迁，即从自由放任、到政府干预、到市政住房、最后重回放任（社会住房）的过程，反映了英国社会回应住房问题，并根据当时的社会政治状况作出相应的回应。虽然其中有强烈的个人色彩，如劳合·乔治的“英雄的家”、如撒切尔夫人对市场的强烈推崇，但是市政住房的产生、兴盛与衰落，也是回应英国社会经济变化的需要。伦敦以市内更新改造，建造各式公寓楼与排房，郊区建设排屋与乡村别墅、甚至建筑新城来解决大都市居住权的探索，给同时代人和后人提供了学习借鉴的新思路，值得人们进行总结研究。

《住在伦敦》从分析英国人口暴涨，导致住房紧缺开篇。18世纪晚期英国开始了工业化和城市化进程，到19世纪中叶英国已经成为了世界上第一个城市化国家。19世纪是英国的黄金时代，英国完成了工业化和城市化，从一个传统的乡村农业社会转变成一个城镇工业社会。对外，英国领导反法同盟打败了拿破仑，在英法的全球霸权竞赛中获胜。伦敦作为英国的首都与英帝国的首府，获得了空前的成长。无论是人口还是城市物理空间，都获得了前所未有的大扩展——不仅其人口增长，而且人口的特性也开始改变，不仅乡村移民大批到来，而且爱尔兰、欧洲和英属殖民地的移民也开始来英国和伦敦谋生。其空间区域也从伦敦城与威斯敏斯特这双城核伸展开去，逐渐形成大伦敦。城市急剧扩展，给城市住房造成的巨大的压力。下层阶级，尤其是工人阶级，面临着严重的住房拥挤与不卫生现象。在伦敦，贫民窟与“乌鸦窝”等成为工人住房典型表现，城市贫民窟大量存在。工业化和城市化进程中伦敦面临着巨大的人口压力，迫切需要应对。

接着研究民间慈善力量的模范住房建设情况。针对西方近代城镇中普遍存在的拥挤与贫民窟现象，从18、19世纪之交开始，欧洲各国一些住房改革先驱者就从各个途径思考改善工人阶级的住房状况，尝试模范住宅（model dwellings）的设计和和建造，并进行相互交流、研究与借鉴。英国的模范住宅建设大体上集中在维多利亚时代，可以分为三个时段。第一个阶段是19世纪40年代到50年代末，属于模范住宅建设活动的初创阶段。60年代到80年代中后期的兴盛阶段，在住房的法律法规下，模范住宅建设逐渐走向成熟和完善；城市住房公司也确立了模范住宅相关的运营管理、规章制度和住宅理念等。80年代末起模范住宅淡出视野，各层级的政府开始参与到住房建设，建设市政住房。模范住房建设在政府尚未涉及下层民众住房建设的时候，从理论与实践探索了为下层民众提供健康体面住房的方式与途径。模范住宅的成就在于探索了用慈善加市场的方式，用慈善公司为依托，探索解决穷人的居住权问题。虽然模范住房对工人的居住需求而言，只是杯水车薪，但毕竟提供了解决问题的一条途径一个思路。

第3章是伦敦城市政府作为先锋，在英国成为第一个探索城市政府提供市政住宅的历程。在全国政府层面，议员在议会进行住房立法，试图从法律层面规范住房建设。19世纪中晚期的慈善组织的模范住房，意在示范，在一定程度上有助于缓解住房拥挤，与巨大的住房需求而言，模范住房只是杯水车薪，并不可能解决底层民众的居住拥挤与不卫生问题。真正对伦敦工人住房产生影响，改善工人居住条件的，还是要数政府的努力。从19世纪中叶开始的大都市工务委员会到19世纪末诞生的伦敦郡议会，依照住房立法的规定，真正致力于解决伦敦工人的居住困境。伦敦郡议会成立后，率先按照《1890年工人阶级住房法》进行从清理贫民窟到建设郊区市政住房的历程，不仅在城内清理贫民窟建设公寓楼；而且在郊区建设乡村别墅式住房（cottage estates）街区。从大都市工务委员会到伦敦郡议会，到各自治市政府，都致力于探索工人阶级住房问题，伦敦也由此成为了英国市政住房建设的先驱者。

第4章探讨两次大战期间的伦敦市政住房的建设。在第一次世界大战中，普通民众在前线保家卫国，作出巨大牺牲；同时参军体检暴露了年轻人身体素质差、不合格率很高的现实；而且俄国的十月革命和布尔什维克主义威胁着西方世界的“安全”；再加战争中住房建设的停顿，使战后住房严重短缺。于是，劳合·乔治承诺战后要给英国工人们提供“英雄的家”。这就加快了伦敦市政住房的建设速度，不仅在城内进行大规模的贫民清理与市政住宅的建设，而且把目前瞄向郊区、远郊，甚至到了郡的边界地带，建设了郡外住宅街区，例如几乎成为一座城镇本身的碧肯特里住宅街区。总之，在1919年之后的20年里，伦敦大约建成了110万所新的市政住宅。这在很大程度上改变了伦敦的面貌，改变了英国的面貌。无疑，这些住房几乎在所有情况下，都极大地改善了工人阶级的生活。这些市政住房的建设，是在不间断的相关住房立法下完成的。伦敦各级政府，从伦敦郡议会到各都市自治市议会，都参与到市政住房的建设中去。

第5章描述战后福利国家建设中的市政住房的建设高潮。第二次世界大战成为英国市政住房建设的又一个巨大催化因素。如果说第一次世界大战促使人们思考民众的贫民窟住房与战士体检不合格的关系，并促使战后建设“英雄的家”，从而开展较大规模的市政住房的建设的话，那么第二次世界大战使人们进一步认识到人力资源的重要性，更广泛建设市政住房的必要性。于是，在战后福利国家建设组成部分中，大规模市政住宅建设成为贝弗里奇报告中战胜“贫困、疾病、肮脏、无知和懒散”这五大罪恶的一个重要工具和手段。解决普通人的住房问题成为不仅是伦敦郡与大伦敦政府的重要工作内容，甚至在某种意义上成为一种国策。《大伦敦规划》与《1947年城乡规划法》，为伦敦战后的重建与发展奠定了基础。于是，在面临战后住房短缺的情况下，伦敦探索了预制屋，包括预制小屋甚至预制水泥楼群；同时继续进行公寓住宅建设，并且向小高层和塔楼方向发展；更重要的是在更大规模与范围内建设“郡外住宅街区”，甚至以伦敦为重心的新城建设，从而形成了这样的模式：内城清理贫民窟建设公寓与高层公寓、边界内外建设郡外“准卫星城”的住宅街区、外圈9座新城建设，借此疏散伦敦的人口。效果是明显的，伦敦人口开始减少，伦敦人住得越来越好。市政住房改变了不止一代人的生活与命运。

最后研究1979年保守党政府上台后私有化重大转向对市政住房的重大冲击。撒切尔夫人政府在市政住房方面推行“购买权”政策，伦敦的市政住房大规模转到私人手里，从而基本结束了伦敦市政住房建设，这段历史被人称为“反市政住房”。直到20世纪末工党再度掌权，也基本沿袭此制。没有出售的市政住房也转归住房协会所有，成为货真价实的社会住房。同时，这个阶段推出了“负担得起”住房概念——也就是经济适用房，并探索了从租赁式到售卖式的经济适用房，从共有所有权房到共享权益房，从居者有其屋到首购折扣房，从体面住房到考虑住房后的伦敦生活成本等新思路新概念。

三、价值

在伦敦底层居民居住权的探索过程中，出现过一系列值得沉思的问题。

首先，底层居民的居住权到底是市场还是政府的责任问题。19世纪是英国自由资本主义的黄金时代，自由旅途是其基本行事准则，因此在相当长的时间里，伦敦的居住问题被认为是市场的职责，底层人居住糟糕是个人懒散的结果。慈善家的模范住房，也不过是慈善家在新时代的一种慈善行为。只有两次世界大战教育了英国各界，认识到英国人作为公民应该享有的基本居住权，于是才有了20世纪里的大规模市政住宅建设。然而，在福利国家大规模的福利制度下，政府财政的巨大住房支出造成财政压力。于是，在20世纪晚期资本主义世界向右转的大背景下，撒切尔夫人开始推行私有化进程，不仅大量出售国有资产，而且也在“购买权”下出售市政住房，把底层民众的居住权再度交给市场，管理权交给住房协会。底层居民居住权问题转了一圈，似乎又回到了原点。

其次，解决底层居民居住的立法手段问题。在英国历史发展中出现的议会立法，成为解决问题的最主要手段。因此，英国底层居民的居住权问题，同样需要通过立法途径。19世纪以来的相关住房立法和立法修正案，成为英国社会解决工人阶级住房的重要保障。这种立法保障，是通过议员的议案、议会辩论通过立法实行的。它很少是个人拍脑袋的产物。《1890年工人阶级住房法》是议员们对19世纪城市拥挤的贫民窟大量调研基础上产生的，战后福利国家的市政住房建设、保守党的私有化政策立法也反映了那个时代的要求。如果没有议会立法，一切都是空话，首购折扣房就是一个例子。它始终停留在宣传阶段，从未进入立法程序，因而只能算是个彩虹泡泡。

第三，房屋式样与区位问题。传统上，英国推崇独立居住的房屋，联排屋成为城市居是既享受某种“独立”又节约地皮的重要形式。因此伦敦城市政府在市内拆除贫民窟建公寓楼，既增加周边地区的拥挤（容纳被拆迁者）又“非英国传统”的特性而招人非议。至于高层建筑，特别是罗南角火灾事件后，几乎就一直不待人见，此外远郊、郡外的大型住宅街区也因成为“卧城”缺少公共设施和工业而受人诟病招致批评。

最后是住宅的建筑档次问题。早在模范住宅的建设中，出现了住宅标准过高过低的分歧。如威尔士亲王设计模范住宅，就被人认为档次过高，超过了普通工人的租房能力。于是随后的皮博迪基金的公寓楼建设，就尽量更接地气。结果建成的结实庞大的公寓楼群，使用了共享卫生间与洗衣晾衣房的模式，结果却又被称为如军营般单调乏味。

伦敦市政住房的演变历程，给现代大都市和特大城市发展中住房问题的产生提供一面反思的镜子。伦敦底层民众的居住权的解决，走过曲折的道路，甚至是一条圆形道路。这告诉人们，历史并不总是直线前进的，它必然会有曲折，有弯路，甚至有倒退。这本身就有参考价值。无论是经验还是教训，都能给人带来启迪，从而提供借鉴与参考价值。

今天，如何保障底层民众的居住权，仍然是值得深思的问题。