发布时间：2023/12/4 9:57:34                 点击量：1495

• 课题类别：上海社科规划青年课题

  课题名称：组织嵌入视角下党建引领基层社会治理的上海经验与路径优化研究

  负 责 人：张振洋

  工作单位：上海师范大学

  批 准 号：2018EZZ004

  
  

  研究目的

  上海的党建引领城市基层治理已经经历了多年的风风雨雨，其中产生了非常多的鲜活实践，也面临着需要破局的瓶颈，有必要对其进行系统梳理，以便发现问题、分析问题、解决问题。因此，书稿的研究目的包括以下三个层次。

  第一，系统梳理上海党建引领基层社会治理的典型案例，总结、提炼具有普遍性的“上海样本”、“上海经验”，助力上海当好全国基层社会治理创新的“排头兵”和“先行者”。

  第二，通过嵌入理论，系统分析上海党建引领基层治理面临挑战及其结构性成因，为有关部门解决应急状态转换后的党建引领城市基层治理效能偏低；党建引领下城市基层治理中的社会力量参与积极性不高；党建引领在城市基层治理中的价值号召力、组织动员力偏弱；党建引领城市基层治理仅仅停留在“概念创新”上等问题提供理论思路。

  第三，根据学理性的成因分析，结合典型的实践案例，提出通过有选择性的“加强嵌入”（如加强党建-社建目标融合等）和“放松嵌入”（如给予基层党组织自主性空间等）来提升党建引领城市基层治理的能力和效果，助力上海的人民城市建设。

  研究意义

  在党的二十大胜利召开，中国特色社会主义事业加速前行的历史节点上，对上海以党建引领城市基层治理的实践进行梳理和总结，不仅对于拓展公共管理、社会学乃至政党治理相关理论研究提供了可能，也为提升党建引领社会治理效能提供了知识支撑。

  从理论层面而言，一方面，借助嵌入理论、整体性治理等理论工具考察上海以党建引领基层治理的经验，有助于拓展不同理论工具的应用场景和适用边界，实现理论的边际创新。尤其是通过理论和案例的具体结合，能够向广大读者展示上海党建引领城市基层治理的具体机制，勾勒出实践发生的具体细节。

  另一方面，通过融合来自公共管理学、社会学等学科的理论工具，可以形成新的分析框架，深刻剖析上海党建引领基层治理的生动实践，实现理论上的边际创新。同时，本书还从理论上解读了党建引领城市基层治理的理论意涵，使得党建引领基层治理的上海案例有了更为广泛的意义。

  从实践层面而言，一方面，在长期田野调查的基础上，收集上海基层党建作为内核，引领基层建设的一手资料，作为政治学和公共管理等学科进行实证研究的实践基础。

  另一方面，在多元理论工具的指导下，总结提炼上海党建引领基层治理存在的短板和不足，剖析其背后深层次的原因，并提出相应的政策建议，服务于未来的实践，提升上海党建全面领导和基层治理的能级。毕竟，基层治理是我们政治体系合法性的重要来源，基层治理的好与坏，直接关乎老百姓对党和政府的满意度高低；基层治理也是公共服务得以供给的重要场域，是广大人民群众解决急难愁盼问题，拥有满足感的现实场景；基层治理更是整个国家治理体系，尤其是国家安全之社会安全的重要压舱石。

  主要内容

  书稿基于课题组近10年对上海党建引领城市基层治理的经验观察，在嵌入理论的指导下，首先系统梳理了上海党建引领城市基层治理的主要脉络，进而分领域分析了上海党建引领城市基层治理的全幅图景。接着，在分领域论述的经验材料基础上，书稿一方面分析了上海党建引领城市基层治理的角色、成就和经验，另一方面基于理论思路，分析了上海党建引领城市基层治理存在的困境挑战，并从嵌入过度和嵌入不足两个角度分析了困境产生的深层次根源。最后则是基于放松嵌入和加强嵌入两个思路提出了四点建议。下文将对此展开具体介绍。

  书稿的主要内容包括正文的十二章内容、附录（主要是实证调研资料）和案例库（4个社区、单位、“两新”和区域化大党建的案例），以下主要介绍正文。第一章论述了全书研究的意义、行文结构、研究方法、创新和不足。第二章则在核心概念界定的基础上，回顾了现有的党建引领城市基层治理领域的文献，然后对嵌入理论及其在党建引领城市基层治理领域的文献进行了回顾，认为需要通过统一的理论框架分析党建引领城市基层治理的全领域。最后，第二章在文献回顾的基础上，构建了一个嵌入理论的分析框架，用来在后续章节展现不同领域的上海案例，并分析上海党建引领城市基层治理的困境。第三章则是对上海党建引领城市基层治理的发展脉络进行了一个简要回顾，作为全书分析的实践基础。第四章则是以老旧社区为例，分析了党建引领在社区场域的情况，认为在矛盾复杂的老旧社区当中，党建发挥着示范引领等作用，有助于产生“有领导的合作治理”。第五章则是分析了“两新”组织党建的过程、逻辑和现实张力，认为党建工作的嵌入在“两新”组织中会面临着许多两难处境，这是由“两新”组织对效益与合法性的追求逻辑密切相关的。第六章则分析了现有研究关注较少的一个领域——单位制党建及其对党委政府中心工作的推进，其中的一个重要案例便是2022年推出的“美好社区 先锋行动”项目，当然这其中也有动员难和制度“空转”的问题。第七章则是对区域化大党建的分析，发现了其是一种介于行政化机制和社会化机制之间的公共产品供给机制，具有独特的优势。第八章则分析了上海党建引领城市基层治理的新实践——党建引领街区治理工作，发现街区治理在具有规模优势的同时，也存在悬浮化等问题。第九章则是从实证经验的层面概括了上海党建引领城市基层治理的表现，包括：思想价值引领，明确基层治理方向；凝聚人心共识，促成治理中的集体行动；构建治理网络，推动合作治理；孵化阵地载体，开展多种活动和服务等；接着从制度、机制、阵地、结果四个层次总结了上海党建引领城市基层治理的主要成就。第十章则是对第九章内容的理论化，以嵌入理论和整体性治理理论为理论工具，构建了阐释上海经验的框架，认为上海党建引领城市基层治理主要通过内部组织重塑与外部治理网络构建和技术赋能破解了科层制单中心、等级化、封闭化问题。第十一章则是基于嵌入理论——嵌入过度和嵌入不足，对上海党建引领城市基层治理的困境进行了深入的原因剖析。第十二章则在问题和原因的基础上提出了四个方面的对策。
  
  

  主要观点
  

  第一，上海党建引领城市基层治理主要依靠组织嵌入、人员嵌入、资源嵌入和项目嵌入，其中最为核心且基础的环节是组织嵌入，党组织实现有效嵌入后，人员得以整合进新的组织，其他资源得以输入，最终整合成治理项目，成为党建引领城市基层治理的主要载体。

  第二，上海党建引领城市基层治理的成就主要可以从制度、机制、阵地、结果四个层次进行总结，包括：制度层次而言，制度化建设基本完成，成为党建引领城市基层治理工作的主要框架；机制层次而言，在区域化党建这一公共性生产机制的推动下，城市基层治理共同体初步形成；阵地层次而言，以党群服务中心为代表的党建阵地构建出党建引领城市基层治理的广阔空间；结果层次而言，社区服务丰富多彩，居民的急难愁盼问题得到部分解决，党建引领城市基层治理的效果获得了广大人民群众“点赞”。

  第三，上海党建引领城市基层治理的经验可以概括为四点：顶层设计层面明确了各级党委和相关部门在党建引领城市基层治理中的定位和职责是上海党建引领城市基层社会治理取得成就的重要保证；“纵向到底+横向到边”的党建网络体系是上海党建引领城市基层治理工作的组织体系保障；项目化运作是上海以党建引领促进城市基层治理工作的载体保障；技术治理是上海以党建引领促进城市基层治理工作的重要支撑；吸纳群众评议是上海党建引领城市基层治理取得一系列成就的“倒逼”机制。

  第四，上海党建引领城市基层治理的困境包括：应急状态转换后的党建引领城市基层治理效能亟需提升；党建引领下城市基层治理中的社会力量参与有待进一步优化；党建引领在城市基层治理中的价值号召力、组织动员力需要进一步提升；党建引领城市基层治理不应仅仅停留在“概念创新”上，而要向服务治理的“有为创新”要效益。

  第五，上海党建引领城市基层治理的困境主要源于嵌入过度与嵌入不足并存。具体而言，这些原因可以归纳为四点。第一，嵌入过度首先意味着过度嵌入党政组织体系，而过度嵌入党政等体制内科层化组织体系导致治理能力无法聚焦，影响治理效能发挥。第二，嵌入不足首先体现为认知嵌入的不足，一方面是实践者对治理结果关键变量的定位偏差，影响了常态治理下的优势资源积累向应急治理状态下治理效能的有效转化；另一方面则是实践者重视诉诸科层体系寻求解决方案而忽视社会力量。第三，嵌入不足其次体现为对社会力量的嵌入不够，导致的第一个问题是利益多元化背景下基层党组织动员社会力量参与基层治理难度增加，影响了执政党基层组织的动员能力。第四，嵌入不足其次体现为对社会力量的嵌入不够，导致的第二个问题是基层党组织（尤其是非行政层级的党组织，例如街区党委）难以与社会力量形成紧密的治理网络，影响着国家基础性权力治理效能的提升。

  对策建议

  第一，重视制度建设，完善社区治理中的基础性制度，促进党建引领与基层治理的深度融合，尤其是在优化党政干部联系点制度、提升“双报到”“双报告”制度效能、夯实党政机关和社区与社会精英的制度性合作、改善公众参与制度等方面下功夫。

  第二，加强社区工作者队伍建设，夯实基层治理效能提升的人力资源基础。要狠抓班长，夯实班子；根据经济社会发展形势，补齐社工缺口，适当增加社工数量；组织社工参加相关培训，提升社工解决基层实际问题的能力；优化社区工作者整体待遇，提升社工的工作干劲。

  第三，识别社区治理绩效的关键变量，奠定社区不同情境下有效治理无缝转换的基础。要以项目开展服务，以服务凝聚人心，以人心吸纳参与；重视在年轻人群体中识别“关键少数”，发挥社区治理“达人”的力量，推动社区中志愿者团队的组织化建设，提升社区治理韧性；加强社区治理情境中应对突发情况的演习演练，提升社区治理韧性。

  第四，构建完善利益共融机制，吸引社会力量可持续参与基层治理。要贯彻群众路线，夯实党建引领城市基层治理的社会基础；借助党群服务中心等阵地，依托项目化载体，打造更多的白领服务活动，推进体制内力量对体制外力量的反哺；要通过更多元的手段激励驻区单位（尤其是体制外单位）负责人参与基层治理的积极性；建立健全“两新”组织党建工作评价机制，切实保障“两新”领域党员群众的获得感；推动社区中的综合服务设施改造，不断提升“儿童友好”元素，增加青年群体参与社区治理的空间。