发布时间：2021/5/17 14:26:49                 点击量：20082

• 负责人：刘竞元
  工作单位：华东政法大学
  课题批准号：2016EFX005
  课题名称：农村集体经济组织成员权实现的法律机制研究
  结项等级：良好（2021年3月）
  成果简介：
  
  

     一、拟解决的问题
  
  

     《物权法》规定集体所有的动产、不动产属于本集体成员集体所有，虽然突出了“成员集体”与“集体成员”的地位，但究竟谁是“成员集体”，谁是“集体成员”尚缺具体的规范路径，导致集体所有权无所依托，集体成员边界模糊。长期以来，集体所有权因承载公有制的基本经济任务，其私权属性受到极大的限制，与物权法规定的平等保护原则相背离，与国家实行社会主义市场经济的基本理念难以融合。落实物权法所规定的“集体成员集体所有”的规定，重点需要解决以下几个方面的问题：第一，“集体成员所有”与“成员集体所有”的法律关系；第二，集体成员资格界定的基本理论与实践；第三，农村集体经济组织重构的私法规范路径，具体包括农村集体经济组织特别法人的法律构造与运行机制；第四，农村集体经济组织成员权实现的规范路径。以上问题主要通过农村集体产权制度改革，在集体资产量化的基础上，界定集体成员的股权份额，由农村集体经济确立集体成员的主体地位及其财产份额，实现增加农民财产性收入的目标。
  
  

     二、主要观点
  
  

     （一）“集体成员”与“成员集体”关系厘正：农民“带地入社”的历史考查
  
  

     从农村集体经济的形成来看，成员集体及其所有权源于农民带土地及其他生产资料入社，农民入社后，其主体身份并未改变，农民是集体所有权人一份子。集体是成员的集体，成员是集体中的成员，集体成员所有权是成员集体所有权构成的财产基础和逻辑前提。农村改革的过程也是不断“还权于民”的过程，家庭联产承包责任制实现了农村改革的第一次飞跃，集体成员获得了土地承包经营权，农民的主体地位在一定程度上得到认可，调动了农民的生产积极性。自 2013年党的十八届三中全会提出保障农民集体经济组织成员权利以来，提倡积极发展农民股份合作，通过赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，不断强化集体成员的主体身份和财产性权利，集体产权改革是农村改革的第二次飞跃，通过对集体资产的清产核资、成员界定，将集体资产通过股份量化的方式进行分配，集体成员进一步获得了集体经营性资产的收益分配权。
  
  

     （二）集体成员资格界定的基本理论与实践

     
     随着农村集体产权改革的不断深入，农村股权问题日益增多。高额分红吸引外来人口迁入或已“农转非”人口倒流，出现外嫁女、入赘女婿利益分配难题，农村集体经济组织成员资格界定刻不容缓。成员资格的界定是农村集体产权改革的最棘手的问题，如广东南海的改革一共有 18 种成员身份，涉及 100 多种情况、福建闽侯县列举了 50种人员身份的确认，十分复杂，然而，再多的列举仍难以穷尽，且各地判断标准和依据不尽一致。广东、浙江、上海、北京、四川、山东、天津、湖北、安徽、内蒙古、辽宁、重庆等多地分别制定农村集体经济组织成员资格认定的办法、意见，审判实务也做出了指引性规定，具有重要的现实意义和参考价值。但就全国范围而言，尤其在法律上缺乏统一的认定原则。2014 年《农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案》明确保障农民集体组织成员权利的重点是探索界定农村集体经济组织成员身份的具体办法，建立健全集体经济组织成员登记备案机制。2018 年《农村土地承包法》新增第 69 条规定，确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等由法律、法规规定。农村集体源于农民“带地入社”，入社土地形成农村集体的原始资本，在此基础上，借助于农民的劳动形成积累资本。依据现代产权理论，对集体资产的形成和积累有贡献者即是集体的原始成员。“财产投入”或“劳动投入”是判断集体成员资格的正当性基础，成员资格是农民财产权的转化形态。成员资格应尊重历史、照顾现实，根据当事人的意思自治，在程序规范的基础上予以确定。尊重历史主要体现为集体经济形成之初由“土地入股”或“劳动入股”原始取得成员资格者；照顾现实，主要体现针对新增人员，在集体资产以“户”为单位的静态管理模式下，通过“资产份额”的“户内共享”机制申请加入集体经济组织者。其他外来人员能否取得的成员资格，取决于其是否能够获得集体“资产份额”，如通过补交集体资产积累并经集体经济组织成员大会表决通过者也可经申请取得成员资格。集体成员只要享有集体“资产份额”，其资格并不因其户籍、是否进城落户以及是否获得城镇社会保障当然发生变动，集体成员资格的变动取决于当事人的意思自治，并通过处分“资产份额”的方式予以体现。因此，集体“资产份额”的转让原则上也不应在范围上有所限制。目前，改革实践仍采取比较保守的做法，在农村集体资产股份化改革中，针对股权的流转仅限于本集体经济组织范围内，且通过流转条件的限制以及持有比例的限制防止少数人控制和垄断。关于，农村集体经济组织成员资格界定入法目前有两种规范路径：第一，在《民法典·物权编（草案）》中增设有关集体成员资格界定的法律条文，明确成员资格界定的法律依据就是明确集体所有权的主体，是物权编集体所有权以及用益物权制度不可或缺的组成部分。第二，制定专门的农村集体经济组织法，在明确农村集体经济组织特殊法人地位的基础上，规定成员资格界定的原则和依据。
  
  

     （三）成员集体的内涵与外延：农村集体经济组织重构的理论基础
  
  

     传统意义上的农村集体经济组织经其变革发展，早已经偏离了经济组织体的轨道，“政经不分”的传统思想导致农地财产权与社会保障功能的错位，致其承载过多公法职能，有违社会主义土地法权思想的初衷。农村集体经济组织作为一种法律概念在法律上没有确切内涵和具体形态，法律并没有为农村集体经济组织所有权的行使和实现提供必要的制度保障，法律规定的模糊性导致集体所有权运行机制的混乱，主要原因在于历史上形成的农村集体经济组织与私法上的民事主体制度无法对接，其权利关系难以落到实处，并存在以下突出的问题：第一，忽视了农民的主体地位与成员身份。农民让渡了财产所有权形成了集体，其主体地位和财产权利却被忽视了，农民只能通过参加劳动，按工计酬，沦为单纯的劳动者；第二，“政经不分”的法思想一直延续至今。作为基层群众性自治组织的村民委员代行农村集体经济组织职能，长期以来导致我国农村集体“政经不分”的思维定势，并被固化在几乎所有涉及农村集体经济的法律规范中。在人口大量流动的社会背景下，完全忽视“村民”与“成员”的界限，甚至导致非本集体成员参与集体经济事物的管理，使农村集体的边界更加模糊，影响集体成员利益的实现。第三，现有农村集体经济组织不是根据成员要素和财产要素在意思自治的基础上设立，难以担当农村集体所有权主体的重任。因此，根据私法规范路径重构农村集体经济组织是目前集体所有权实现的首要任务，具体分为三个步骤：1. 通过对集体成员身份界定，还原集体成员的主体身份；2.通过对集体经营性资产的清产核资，股份量化，分配给集体成员，还原集体成员的财产权利；第三阶段，集体成员再通过“份额入股”的方式，在意思自治的基础上重新组建农村集体经济组织。根据《民法总则》第九十九条的规定，构建农村集体经济组织的的特别法人地位，以便担当集体资产所有权主体的重任。
  
  

     （四）农村集体经济组织特别法人的构造与运行机制集体财产权的股份化改造促使成员集体法人化主体资格的形成，便于集体资产进入经营范围，实现集体资产的财产化和市场化。农村集体经济组织法人拥有集体资产实物所有权，集体成员财产权转化为“股权”，集体成员身份转化为“股民”，由此形成两个相对独立的市场主体——集体成员与成员集体，均需给予物权法上的全面保护。以私法规范路径重构的新型农村集体经济组织之所以具有法人资格，是基于集体资产的清产核资、股份量化以及集体成员份额入社与意思自治的基础上形成的。新型农村集体经济组织之所以是特别法人，最特殊性莫过于其财产包括了不可进入交易市场的农村土地所有权。由于农村集体经济组织产权结构的独特性，意味着该组织体不能解体或破产，否则，容易导致农村集体土地所有权的破灭，不仅使农村集体资产丧失主体依托，甚至动摇公有制的基本经济制度，最终损失的则是集体成员的利益。
  
  

     为了避免农村集体经济组织直接入市面临的风险，实践中通过集体土地所有权与使用权分离的方式，由集体产权所有权人——新型农村集体经济组织将可以进入市场流转的资产设立独立的具有法人资格的经营管理公司进行集体资产的营运。作为投资主体的农村集体经济组织只以其投资的财产为限对外承担有限责任，不仅打开了集体经营性资产进入市场的通道，而且实现了收益与责任的分离，保障农村集体经济组织不会受到市场风险的冲击而破产，同时也保障了农村集体土地所有权归属主体的唯一性，农村集体资产也不会丧失主体依托，有效防范了集体土地所有权作为责任财产对外承担责任的风险。
  
  

     （五）农村集体经济组织成员权的类型化分析及其实现农村集体经济组织成员权可类型化为财产性成员权和非财产性成员权，前者主要包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体经营性资产收益分配权以及公益性资产的共益权，后者主要包括对集体成员对集体资产经营管理的知情权、参与权、表决权和监督权等。
  
  

     随着土地改革的不断推进与深化，财产性成员权的财产性日益凸显。借助土地承包经营权“三权分置”，经营权可以自由进入市场流转；依据宅基地“三权分置”，集体成员的宅基地使用权也可在一定条件下进入市场；征收范围的缩小以及集体经营性建设用地直接入市等分类推进的改革实践，均是集体资产市场化和财产化的体现。非财产性成员权中最为核心的是集体成员表决权的行使，实践中出现三种类型：“一户一票”制、“一人一票”制、“一股一票”制。“一户一票”制源于土地承包经营权与股份化改革中股权“量化到人、固化到户”的管理模式，但其弊端在于忽视了集体成员的个体性，不利于个体成员利益的表达，若户内成员出现分歧，难以协调；“一人一票”制虽然可以尊重个体成员的利益，但容易导致“大户”与“小户”利益的分歧，户内家庭成员的多寡对其利益实现则有至关重要的影响。因此，“一股一票”制即能够尊重个体成员利益，也能够体现私法的平等与公平的基本原则。在股权设置和股权管理方面，为了收益分配的公平合理，建议只设立成员权，不设立集体股，集体公共事业的发展可通过提取公益金的方式留存。在股权量化方面，建议根据对集体资产积累的劳动份额、土地份额以及后续的募集投资为依据进行分配。在股权管理方面，建议“量化到人、固化到户、户内共享”，即股权不随人口增减变动的静态管理模式。在股权的财产化方面，确定股权的可继承性，建立股权的抵押和担保、有偿退出等机制，建立农村集体资产股权交易市场。