【编者按】“发展全过程人民民主”是党的二十大报告概括的中国式现代化的本质要求之一。与西方选举民主相比，我国的全过程人民民主的优势体现在哪里？如何践行和发展全过程人民民主？复旦大学桑玉成教授认为，正是全过程人民民主具有的实践性品格，才使得其能够成为“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。因此，让全过程人民民主得以运转，以取得实质性的成果，是践行和发展全过程人民民主的重中之重。以下是他在复旦大学的演讲。

2019年11月2日，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时指出，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。党的二十大报告把“发展全过程人民民主”列为中国式现代化的本质要求之一。

民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。这是我国全过程人民民主与西方国家那种唯选举主义民主相比较的显著特点之一，也是全过程人民民主的优势之所在。正是全过程人民民主具有的实践性品格，才使得其能够成为“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。践行和发展全过程人民民主，需要我们深化对这种实践性品格的认识，需要将这种“广泛、真实、管用”直接运用到我们的各项工作当中。

全过程人民民主既是理论问题，更要强调其实践性价值和意义

事实上，一直以来，民主的实践性品格受到很多学者的高度关注。30年前，美国学者罗伯特·帕特南出版了一本著作，书名叫《使民主运转起来》，强调了民主实践品格的意义。该著作在学界产生了广泛影响，我国也很快推出了中译本。作者历经长达20年的实证调研，阐述了意大利的不同地方如何成功地利用其传统，建立起一套有效的民主机制，逐渐使意大利社会走向善治和繁荣。

多年前曾有一个认同性很高的命题，叫作“民主是一个好东西”，这是一个应该没有人或者说很少有人表示怀疑的命题。但民主之所以是个好东西，绝不仅仅因为“看起来很美”。如何使民主运转起来，如何让民主在实践中发扬光大，以很好地发挥这个“好东西”的应有功能，是更为实质性的问题。一般意义上的民主是这样，全过程人民民主更是这样。全过程人民民主既是理论问题，更要强调其实践性价值和意义。也就是说，全过程人民民主只有能够操作、能够实践、得以运转，才能使其在实践中发扬光大。

目前，全过程人民民主在我国已逐渐形成完整的体系框架，并涉及政治、经济、文化、社会、生态文明等各领域，形成全链条、全方位、全覆盖。与西方选举民主相比，全过程人民民主既有完整的制度程序，也有完整的参与实践，从而确保其“最广泛、最真实、最管用”。

全过程人民民主包括三个层次的理论命题

全过程人民民主的理论命题可以分为三个层次。第一个层次为价值性命题，第二个层次为解释性命题，第三个层次为操作性命题。这三个层次的命题是相互联系、相互影响并相互促进的。

习近平总书记在2021年10月13日召开的中央人大工作会议上郑重指出：“民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。”这是典型的关于全过程人民民主的价值性命题。

何为解释性命题？在中央人大工作会议上，习近平总书记明确指出：“我说过，评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”他进一步指出，一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少；要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约。如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主。上述这些表述，可以说是非常清晰明了的关于全过程人民民主的“解释性命题”。

应该说，近些年来，我们对民主问题的价值性命题和解释性命题已经做了很多的工作。当下，在强调发展全过程人民民主的视野下，尤其需要高度重视操作性命题的建构。一方面，我们需要将价值性问题转换为解释性命题，并且进而转化为操作性命题；另一方面，需要通过对操作性命题的建构，找到全过程人民民主的可操作、可实践、可运转的领域和方面，使民主的价值性命题和解释性命题得到现实性的体现。正如习近平总书记在中央人大工作会议上所指出的：“如何把民主价值和理念转化为科学有效的制度安排，转化为具体现实的民主实践，需要注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一，找到正确的体制机制和方式方法。”

如何才能使民主真正地运转起来

就全过程人民民主的操作性命题而言，如何才能使民主真正具有操作性、实践性，真正地运转起来，可以从以下三个方面入手。

第一，所有的参与者，即所有的政治行为人，应具有良好的民主信仰和民主素养。

政治行为主体的良好民主信仰和民主素养是民主得以实践、得以操作、得以运转的基本前提。在过去很长一段时间，很多人都认为民主问题是个很复杂的问题，但其实民主?问题并不复杂。假如我们到街头进行随访，不管被访者何种学业背景、职业背景，当我们向他询问什么是民主时，相信大多数人是可以说出一点道理的。如果我们随访十个人，把这十个人的主要观点汇总一下，应该是可以得到相对满意的答案的。更何况，政治行为人的要求肯定高于那些街头被随访者。所以对政治行为人而言，问题的关键不在于民主是否复杂或者他是否知晓民主，而在于他是否愿意实践民主。而实践民主的意愿同行为人的民主信仰和民主素养直接有关。

第二，要使民主真正具有操作性、实践性、真正地运转起来，有一些基本原则是必须得到尊重和遵循的。

首先是多数原则。民主的最基本、最核心的要义就是民意的政治，人民的意志在政治生活当中占据了主导地位。在我们国家，政治过程充分吸纳民意、尊重民意是一个非常重要的特征。我们国家重大的立法、决策都是充分酝酿、经过程序，通过民主决策、科学决策产生的。而作为政治过程中的民意，主要就是指多数人的整合意志。所以在政治过程中，民主要求始终按照多数人的整合意志来决定是否作出相应行为。

其次是认同性原则。在政治过程中，认同性是一个非常重要的理念。古希腊思想家亚里士多德就说过，有一条适合于一切政体的公理，这个公理就是指在任何政体当中，愿意生活在这种政体下的人要多于不愿意生活在这种政体下的人，这可以被看作是最早的关于认同性的一种表达。在现代意义上，所谓认同性就是指，一定国度的人民对其生活在其中的政治体系打心眼里表现出来的支持和赞同的倾向。政治体系包括政治制度、政治领袖、公共政策等要素。关于认同性的问题，也就是邓小平当年所说的人民支持不支持、赞成不赞成、拥护不拥护的问题。认同性是民主制度下一切政治过程的基础，也是我们作出政治决策的原则和依据。

再次是妥协原则。这个原则要求政治行为人在其政治行为中做好妥协和宽容的思想准备。道理很简单，民主本质上是排斥独断专行的，而一个领导者能够避免独断专行的最为显著的特征，就在于他能够倾听并吸纳不同的意见，或者当他同其他人的意见不合时，能够以妥协的立场来对待他人。

最后是反思与纠偏原则。有一种观点甚至认为，民主本身并不能解决所有的政治问题，但是民主最为重要的价值在于其能够具有反思与纠偏的品行。选举也好，在政治过程中广泛听取民意也好，其中都有反思与纠偏的作用机制在发挥作用。

探寻践行全过程人民民主的领域

就目前的情况下，找准几个重要的领域，按照全过程人民民主的原则和精神，着力推进改革和完善，让全过程人民民主得以运转，以取得实质性的成果，是践行和发展全过程人民民主的重中之重。我认为，以下四个方面的领域应该可以在运转全过程人民民主方面有所建树：

第一，决策体制。在我国的政治实践中，决策主体在主观上尚缺乏重视议事规则的意识。此外，领导体制中存在着非正式的隐性规则，如有所谓“开大会讨论小问题，开小会讨论大问题，不开会讨论关键问题”之类，正是这种隐性规则的反映。因此，要特别强调议事规则的建设，重视议事规则的“制度”内涵。

第二，干部制度。在我国现行干部选任制度方面，有不少可以改进和完善之处。一是，切实加强对干部选任制度的研究，对新时代干部制度的改革和发展进行系统思考和顶层设计，从战略高度提出我国干部制度改革和完善的方向和原则。二是，必须切实重视干部分类管理的意义。有必要将“组织变量”的概念和原理运用到干部管理之中。三是，切实改变选任干部的重形式条件而轻实质条件的状况。四是，尽快制定选任干部的“动议权制度”或者叫作“初始提名权制度”，提高选人用人的效率，完善选人用人的责任。

第三，财政制度。财政预算是国家机器得以维系的基础，其并不单纯是一个经济问题，也是一个政治问题。政府预算的制度优化和程序规范是全过程人民民主的题中应有之义。就政府预算的制度优化与规范运行来说，有必要构筑公共预算的“三角基石”，即法治、参与和技术。

第四，基层治理。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，努力拓展基层民主的发展空间是一个根本性的方向问题。基层民主的发展空间总体上有三个方面：权力空间、行政空间和社会空间。权力空间涉及程序意义上的民主选举问题，因为正是这种民主选举才能赋予特定的权力支持。行政空间是指基层民主应该发展到哪一个行政层级，以及与行政权力的边界问题。社会空间关注社会主体在基层民主实践中的作用。根据上述内容，可以把基层民主的发展空间归纳为三个转向，即从社会领域转向政权领域，从乡镇及以下级别转向县级政府层级的民主，从重权力的获得转向民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督“五个民主链条”的均衡发展。

努力提高用全过程人民民主解决实际问题的能力

如何让全过程人民民主运转起来，使其在实践中发扬光大，还有一个关键的前提，那就是要不断提高领导干部善于用全过程人民民主解决实际问题的能力。具体来说，有如下一些基本方面：

其一，确立民主价值，增强民主意识。不断提高领导干部用全过程人民民主解决实际问题的能力，首先需要领导干部牢固确立民主价值，增强民主意识。民主意识最重要的是规则意识。领导干部用全过程人民民主解决实际问题的能力，以其民主价值和规则意识为前提。我们党历来重视民主政治建设，致力于不断提高领导干部民主意识，凝聚起干事创业的巨大力量。然而，在工作实践中，一些领导干部还存在民主意识不强、民主素养不强、重拍脑袋决策而不重视程序规则决策等问题，缺乏用全过程人民民主解决实际问题的意识和能力。一些领导干部虽然有较高的学历水平和知识基础，也有较强的实际工作能力，但因为缺乏民主价值和规则意识，也就不善于在其工作实践中尤其是在决策过程中发挥好全过程人民民主的优势。

其二，学习民主知识，提高民主智慧。积极推动全过程人民民主的实践，要求领导干部学习民主知识，不断提升民主的知识水平。现代领导工作是非常专业性的工作，不同的岗位需要不同的专业知识。但是，作为领导干部，尤其是作为具有民主素养的领导干部，不仅仅需要具备其工作领域所需要的专业知识，更需要关于民主政治的知识基础和知识体系。这些知识包括国家和政府的一般理论、权力的来源、行使权力的制度规范、领导与管理的性质和职能定位等。运用全过程人民民主解决实际问题，不仅需要民主的知识，也需要民主的智慧。譬如说，能不能有效地吸纳甄别整合民意，能不能组织公众对公共事务进行有序参与，能不能作出认同度高可行性好的决策等，这其中都会彰显出民主智慧的问题。

其三，善用民主方法，推进民主实践。践行全过程人民民主，善于用全过程人民民主来解决实际问题，唯有通过有效的民主方法才能实现。民主的方法最为基本的就是用民主讨论、集体表决进行科学决策的方法，也就是毛泽东同志所说的从群众中来、到群众中去的方法。这种方法为我们解决人民群众需要解决的实际问题提供了准则和依据。人民群众到底需要解决什么问题，我们通过什么样的程序回应并解决人民群众需要解决的问题，都离不开民主的方法。当然，不同层级、不同事项、不同人数等，应当有不同的具体准则和依据。也就是说，通过民主讨论、集体表决来决定公共事务、解决实际问题，不是一把万能的“钥匙”，但是，通过讨论和表决作出决策、解决实际问题，是发展全过程人民民主的要义和精神，为我们找到并运用民主的方法提供了原则和方向。我国人民民主之所以是一种全过程的民主，就是因为我们的重大立法、决策，都是依照程序，经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。在这里，什么程序、如何酝酿、决策中如何体现科学和民主，都需要我们切实地遵循民主的方法。

在我们党实现了第一个百年目标、迈向第二个百年目标的新征程中，需要各级领导干部不断地拓展践行和发展全过程人民民主的实践空间，善于把全过程人民民主的原则、精神和方法，运用到我们的领导过程、决策过程、治理过程等所有的政治过程之中。因此，要充分认识到，掌握全过程人民民主的基本原则、精神内涵以及技术规范、方式方法等，是各级领导干部的必备素养。努力提高各级领导干部用全过程人民民主解决实际问题的能力，在实际工作中应注意如下三点：第一，善于运用讨论和表决的议事规则来有效避免独断专行等不当的领导行为；第二，遵循讨论和表决规则的基本出发点，最大限度地达成共识并形成决定，进而有效处理和解决各种复杂的实际问题；第三，通过讨论和表决之后作出决定，不断提高我们领导体系和领导过程的认同性和支持度。