邓智团：加快构建大中小城市协调发展格局

作者：邓智团，系上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员

党的二十大报告提出，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。此举将强化城市群、都市圈在我国城镇化战略格局中的主体地位，更有效发挥中心城市和城市群的引领带动作用，强化城市群、都市圈内部不同城市和小城镇相对密集分布、分工协作关系紧密的优势，为世界城市协调发展贡献具有中国特色的解决方案。

数量增加、规模增长，城市体系持续改善

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻认识到城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用，高度重视新型城镇化和城市建设工作。习近平总书记就此发表系列重要讲话、作出系列重要指示，深刻揭示了中国特色社会主义城市发展规律，深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁以及建设什么样的城市、怎样建设城市这个中国式现代化推进过程中的重大问题。10余年来，我国城市现代化水平持续提高，城市化发展成就世所瞩目，大中小城市协调发展水平显著提升。

城镇数量持续增加，城市规模结构不断优化。2022年末城镇常住人口超过9.2亿人，常住人口城镇化率达65.22％，比2012年末提高12.62个百分点。截至2021年末，全国城市数量达691个，比2012年末增加34个。其中，地级以上城市数量达297个，增加8个；县级市394个，增加26个。直辖市、省会城市、计划单列市和重要节点城市等中心城市辐射功能不断增强，北京、上海、广州、深圳等城市龙头作用进一步发挥，带动所在区域中小城市发展壮大。同时，县城补短板强弱项扎实推进，120个县城建设示范工作稳步开展。

城市群与都市圈建设提速，“19+2”城市群格局总体确立。中心城市和城市群正在成为承载人口和经济发展要素的主要空间形式，京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展取得重大进展，成渝双城经济圈发展迅猛，长江中游、北部湾、关中平原等城市群集聚能力持续提升。以上海大都市圈、南京都市圈、成都都市圈等为代表的都市圈同城化加速推进，成为周边省区市推动跨行政区发展的突破口。多层次轨道交通网络加快形成，城市轨道交通覆盖范围不断扩大,截至2021年末，共有51个城市开通运营城市轨道交通线路275条，运营里程8736公里，为城市群一体化和都市圈同城化发展提供了强大支撑。

与此同时，和世界各国一样，我国大中小城市协调发展仍然存在诸多不足。比如，超大特大城市规模粗放扩张，主城区人口密度过高，职住分离明显，通勤成本巨大，交通拥堵严重；中小城市因基础设施、公共服务和产业特色化水平不高，人口吸引力和成长性相对较低；城市群一体化和都市圈同城化水平有待提高。

强化差异、缩小差距，加快构建协调发展格局

当前，亟须以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，推动以人为核心的新型城镇化持续深化。

加快大中小城市个体优化发展，保持城市个性。分类推进城市群和都市圈发展，在城市群内部持续推进超大特大城市等中心城市和其他大中城市、小城镇间分工协作、共同发展，加快形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。加快超大特大城市发展方式转变，提升城市综合能级和核心竞争力，适度控制北京、上海等超大特大城市主城区人口密度，增强全球资源配置、科技创新策源、产业高端引领和开放枢纽等城市核心功能，适当疏解一般性制造业、部分批发市场及仓储物流等非核心功能，提升经济效率和经济密度；在郊区建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的独立节点城市，推动多中心和郊区化发展。加快完善大中城市功能，提升综合发展水平，发挥大中城市综合成本相对较低优势，主动承接超大特大城市产业转移和非核心功能疏解，提升城市服务功能和生活品质。保护好城市传统风貌、历史肌理，加快补齐县城和特大镇短板，推进以县城为重要载体的城镇化建设，积极推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业培育等设施提级扩能，增强县城综合承载能力和治理能力；因地制宜、分类支持各类县城建设，借助城市群与都市圈的力量，强化偏远县城和中心城市的连接，增强县域综合服务能力。

提升大中小城市网络化联系水平，缩小发展差距。加快建设全国统一大市场及要素市场化配置综合改革试点，促进人口和各类要素从低效率利用地区向高效率利用地区集聚，提升中心城市和城市群的人口与经济要素承载能力，提升落后地区人口向外流动的经济能力，促进要素资源在大中小城市合理梯度分配。强化大中小城市设施高效联通和均衡发展，以高铁、市域高速公路等为骨干，推进轨道交通“四网融合”发展，提高中小城市与大城市交通设施的互联互通，建立共建共享的市政基础设施和生态环境设施，促进大中小城市基本公共服务均衡发展，引导大城市教育、医疗等优质公共资源向中小城市延伸。提升城市群一体化和都市圈同城化发展水平，优化大中小各类城市职能定位，促进城市群、都市圈内城市间功能互补，提升基础设施、产业分工、公共服务和生态安全等重点领域的一体化水平。

完善大中小城市协调发展体制机制，增强制度保障。完善全国城镇体系规划，持续优化全国城镇体系布局结构，确定主要城市的规模、功能定位，释放重大区域发展战略空间叠加效应；加快编制城市群和都市圈规划，合理确定城市群和都市圈范围，推动城市群、都市圈内的中心城市更好地辐射带动周边中小城市协调联动发展。建立健全都市圈同城化发展机制和重点领域协调推进机制，率先在都市圈推动规划统一编制实施，探索土地、人口等统一管理，在城市群和都市圈内探索经济管理权限与行政区范围适度分离，建立跨行政区利益共享和成本共担机制。加强财税、金融、土地、产业等政策的协调配套，打通大中小城市以及城乡人员、资金、技术、土地、信息等要素的双向流动通道，建立健全高效的公共数据共享协调机制，实现基本公共服务常住地提供。