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作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院
伴随着现代信息技术的发展及其应用，公共管理领域的改革不断加速，推陈出新，比如网格化管理和以大数据为支撑的“放管服”改革等。这些改革都包含了一个共同的线索，那就是重新划定治理界面，建构新的治理单元，建立流畅的管理和运行机制。“治理界面”是事物相互连接的枢纽，是系统内外资源交流的通道，是社会交互活动展开的空间，也是组织治理活动的重要工具。就此而言，“界面”成为理解和分析治理的重要维度，同时从行动者及其关系的角度分析治理界面的基本维度和运行逻辑则成为首要的事情。
面积：确定治理对象的范围
面积是对于治理界面范围大小的测量，主要是指治理对象的空间面积大小。以水域为例，它是指某一条河流的全流域范围，或河流的某一区段，比如黄河水利委员会下辖的山西黄河河务局就只是负责山西境内黄河的水利行政管理部门。这个面积构成了具体的治理界面，表明了治理活动所覆盖的地域或空间的大小。这里的界面也就是通常所说的部门或机构以及个人“责任田”的范围。
面积意味着可以将哪些人或事算进来。这不仅圈定了治理对象是什么，有多大，有多少，还规定了治理的容量，即界面范围内的事项清单的多少，具体则对应于不同的治理场景，比如生态、交通、水务等。这个界面的大小绝不是事物本身的边界或范围，而是根据需要来划定和定义，对应的是治理单元整合或细分的程度。这种面积的大小可以明确测量和计算，还可以标明长宽高以及周长或体积等。
自古至今，人为地把社会事物划分为不同面积的治理界面，细分为不同的治理单元，是最基础的治理技术，也是最常用的治理工具。不同大小的面积意味着治理容量的多少，对应于责任范围的大小，面积越大，容量越大，责任越大，事务越多。面积维度的治理界面也等同于治理的半径，决定了整体驾驭或应对治理对象的可能性。这就涉及公共服务空间可及性的问题，比如各地打造的15分钟生活服务圈，就体现了解决服务可及性的界面思维。这些问题构成了界面变革的基本内涵，核心是调整界面的大小，寻找尺度合理的单元。
跨度：治理主体的横向联合
跨度是横向考察和理解治理界面的指标，是指特定治理界面中治理主体跨部门的程度，体现的是不同性质的行动者数量及其集中化的程度。比如党和政府部门的联合发文或联合执法等，参与部门的数量就构成了治理界面的跨度。各个部门都参与的文明城市创建活动，建构了全跨度的治理界面，形成的是比较大的行动网络。但也有些界面是很小的，比如信访机构设置的信访接待室等，是功能单一的对外窗口，只负责信访的登记等工作，基本不涉及与其他机构或部门联合作业，因而就没有跨度可言。
跨度类似于“管理幅度”的概念。治理界面的跨度所描述的是界面整合横向部门的数量多少，表明了适配特定治理单元所需要的机构或部门的数量，对应于特定治理网络中行动者的多样性及其异质性程度。换言之，界面的跨度越大，治理主体的多样性越大。但跨度也意味着多主体之间的融合或竞争，尤其是权力、资源和责任等职责权在不同部门之间的配置。从问题解决的角度来说，跨度意味资源和技术的边界，决定着应该将哪些机构或部门以及个人整合进来，比如是不是要将社会组织纳入社会治理体系中来。
由于政府分工的细化，社会治理的过程有赖于不同部门之间的协同合作，从而形成了扩大界面的现实需求，这也构成了治理变革的深层动力。无论是简单的多部门联合执法，还是较为复杂的数据治理，都需要多个职能部门的参与协作。不同部门或行动者的协作或整合，已经成为当代治理变革的重要趋势，也是治理界面分析的基本要素，包括了衔接性、整合度和碎裂性等不同维度。
层次：治理活动的纵向链条
层次是治理界面的纵向指标，是指治理界面整合管理层次的多少，以及针对特定问题形成指挥链条的长短。比如河长制中的一级河长、二级河长和三级河长等，就体现了不同级别或大小的治理界面相互套嵌的层度；再如，公民可以在一个窗口最多跑一次，一次办完一件事情，但后台则必然需要不同权力层次的协作。层次的维度实际上反映的是人员、资源和责任在治理界面的不同层次间的分配状况，形成了治理界面内部的运行体系。层次所要表明的是，治理界面与治理对象实际上是如何进行分层匹配的，不同的治理界面是如何衔接的。
这里涉及界面层次重组整合的问题。新的治理界面如何整合既有的界面，新的治理界面又如何划定，就决定了治理创新会带来什么样的结果，比如是裁撤机构还是建立新的机构。当然，新的界面并不意味着完全取消过去的界面，也有可能是在既有的多个界面之上叠加一个新的界面，比如行政服务中心，这个构成了其他治理界面的前台，相关部门则构成了行政服务中心的后台。人们通过行政服务中心的界面来与政府部门打交道，但要解决相关的问题则有大量的后台工作，需要不同层次界面的协同配合。
治理界面的层次通常与治理活动的流程联系在一起，每一个流程实际上都对应于特定的权力界面，因而决定了社会事务尤其是社会问题在治理体系内部是如何逐级流转的。每一个层次都具有各自的机构、部门及其职责权限，因此都构成界面整合中具有张力的要素，其表明了不同政策界面之间的紧张性、矛盾性关系。相应地，层次的多少带来的治理挑战是界面的切合性、匹配性和穿透性等问题，即治理权力渗透或贯通不同的层次，从而整合资源和权力的可能性。
密度：治理主体之间的互动维度
界面的密度指向的是界面内各种要素交互关系的频度及其强度，其中根本性的问题是，转向特定事务的治理究竟需要什么量级的协作。密度不仅是指行动者数量的多少，而且是行动者互动关系的频度及其强度。如果用点（代表行动者）与线（代表互动）来描述界面中的互动关系，那么就可以看到，不同的界面将构成或低密度或高密度的点线网络。比如，如果是松散的联合发文等，点线关系是比较稀疏的，如果是联合执法，点线关系将是比较密集的。
密度是对于行动网络的描述，具有可监测、可测量和可评估的特性。它具体通过指挥与服从关系、多边协同关系，甚至是交易关系、竞争关系或斗争状态等呈现出来。当然，界面的密度也与行动的向度有关，即是双向、多向还是单向的互动，它们相应地构成了多中心或单中心的结构，不同结构的互动形态及其信息流动方向也是不一样的。
密度的概念也揭示了治理界面的实际运行状况，即究竟是象征性的界面，还是真实性的界面。比如许多工作领导小组牵涉很多的部门，有很紧凑密集的互动，经常通过多边协商等方式来协调事务，因此是真实性的界面。但有些界面是象征性的，比如由特定部门牵头的联席会议等，主要是进行信息沟通或情况通报，因此无须建立实质性的相互关联的渠道和机制，也就不存在实质性的互动。
界面密度的要素是互动，核心是信息及其交流的问题，因而可以通过测量信息流动和交互活动的状况对其进行客观描述。具体信息可能是标准化的文本信息，也可能是差异化的实践性知识，从而决定了界面密度内容的不同。由于同一界面中行动者之间的互动频度和持续状况不一样，结果就是界面的不同部分具有非均质的密度，因而就有了中心和边缘的区分。
总之，治理界面的概念提供了考察治理变革的新视角，也形成了解读治理结构和互动关系的新路径。以治理界面调整为核心的治理创新，奉行的是以事为中心的治理逻辑，能够更为全面地统筹社会问题及其治理需求。治理界面在提高治理响应度、精准性和匹配性等方面显示出明显优势，提高了复杂情境下的问题解决成效。
来源：中国社会科学网
