上海市哲学社会科学规划办公室

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2019/7/4 17:02:57　　　　点击量：19422

特大城市有自身的发展优势，肩负着对周边城市政治经济发展的辐射和引领功能，也面临着如何应对“大城市病”的挑战。养老、教育、医疗、就业及安全保障等在内的公共资源聚焦于特大城市，人口和社会经济活动的过度密集往往会带来过度集中的公共资源需求格局，环境问题也不断加剧，这与公共财力所蕴含的稀缺性、竞争性会难免会形成一定的内在张力，它是形成和加剧“大城市病”的根源之一。在此意义上，如何通过强化人大、公众等多元主体的参与和外部监督，改革完善公共资源配置决策机制、优化超大城市的治理结构、使政府预决算向公众负责就成了亟待解决的问题。本课题在对学术界已有研究成果进行借鉴和反思的基础上，通过2013-2018年间对上海、北京、广州、深圳、杭州、郑州等特大城市及所在省财政、审计、人大的调研，进行了相关数据资料的收集。为克服有些调研资料获取的困难，还选择代表性区域进行了“蹲点观察”，报告中许多观点的提炼来源于一手的实践调查。主要研究内容如下:

第一，本研究成果构建了以人大为中心的预决算问责生态框架。政府全口径预决算通常涵盖一般性公共预算、政府性基金预算、社会保险预算以及国有资本预算在内的综合性账本，以人大公众等多元主体对这“四本账本”的审查监督是法定的关权力的“制度笼子”，接下来的问题是如何有效有力地把权力“关进去”。就我国实践而言，以人大为中心的多元主体对这“四本账本”预决算的审查监督覆盖程度不一，关联制度设置和制度绩效也存在明显差异，因公共预算资源分配的不合理及相应的审查监督供给不到位带来的经济社会问题日益凸显，甚至危及到政治信任和社会的稳定。然而，现有研究过于强调静态意义上体制、法律对于改革的阻碍，习惯于从人大自身寻求改革出路，忽视中国语境下预算生态诸要素与人大预决算审查监督的关联；二由于人大在政治权力结构中的弱势和其肩负的纳税人受托责任，一个整合多主体参与并合作监督的机制有助于助力人大在预决算审查监督职权的发挥。基于此，在新的分析框架里，我们着重指出“权力结构所构建的外在制度环境-预决算透明度-人大预决算审查监督能力机制-辅助预决算审查监督的审计力量”是人大预决算审查监督制度能否有效运转的重要支撑要素。

第二，对新时期外部权力结构环境进行分析的基础上，遵循人大为中心的预决算问责生态对上海、北京、广州、深圳、杭州、郑州六个特大城市政府预决算审查监督制度进行了初步评估。其中，“权力结构”变量主要从党政支持程度、公众参与预决算是否具有相关渠道/影响、人大是否具有影响预算的修正权力三个方面考察；“人大预决算审查监督”细分为全口径预决算的透明度、主要审查监督机构、人员配备、专业能力、监督方式/机制几个维度；“审计力量”主要看它在多大程度上辅助了人大预决算监督职权的履行以及绩效如何。综合下来，深圳市、广州市的预决算审查监督制度供给和绩效较好，可以划为活跃型的立法机构；北京、上海有所突破但力度不大，可以看作是中间观望型，而杭州市和郑州市则表现较为保守和平稳，预决算审查监督方面相对弱些（代表性城市预决算的透明度和审查监督的能力机制评估见附表1.1和1.2）。

第三，基于中国预算生态场景给出了强化特大城市预决算审查监督制度的改革建议。将我国城市预决算审查监督放置到一个纵向和横向国际比较的视野中后，本研究着重阐述了它不同于其他国家的预决算审查监督制度的特点。比如，注重党政-人大权力主体间的预算合作而非预算竞争，预决算审查监督呈现较强的民生和绩效取向，注重在初步审查阶段而非大会审阶段发力。基于此，该研究最后提出未来的改革可以考虑从理念的改进、关联性制度的构建、人大内部能力机制的提升、城市政府预决算审查监督的口径拓展、公众社会力量参与的深化、人大代表主体作用的激发六个维度突破现有瓶颈，进行系统化的推进。

以“人大代表主体作用的激发”为例，该研究指出：

1.要加强对代表预算审查监督业务的培训和专业支持。利用现代技术加快联网监督平台建设减少人大与财政、国资、社保、审计等部门之间的信息鸿沟，在联网监督模块构建时，继续完善各类专项监督模块，并将预算监督数据进一步扩展到审计、发改、国资等部门，形成全口径、全方位的政府预算数据库，利用互联网+技术更好发挥人大代表的预算作用；在特大城市逐步建立预决算审查监督专家库的过程中，可以考虑围绕具体的预决算监督事项，让熟悉经济、财税、审计、法律、会计、工程等专业且具有较高的理论水平和较丰富的实践经验的专家与代表进行有机对接使代表掌握更加全面的预算审查监督知识的同时，提高人大代表审查政府预决算的积极性，保证预算审查取得实效。

2.考虑进行代表履职积分制度的创新。为进一步发挥区人大代表作用、推动代表积极履职，特大城市人大可以考虑出台《人大代表年度履职基本要求和保障办法》，赋予代表参加全口径预决算审议、提出相关建议和修正议案较多的权重，每季度对代表的履职情况和积分统计进行通报，并对积分高低设立相应的激励和督促机制。

3.在未来新一届的人大代表选举中增强竞争性和专业性的考量。笔者在调研中发现，与荣誉激励型代表相比，在选举过程中被选民给予较高信任和投以较多选票的代表更有责任感，当选经历中的来之不易常常激励他们更珍惜代表身份、履职更积极。在此意义上，需要在前端选举制度设置上增加竞争性和透明度。随着全口径预决算审查监督的全面铺开和纵向深化，会对人大代表预决算审查监督提出越来越高的专业能力要求，除了和加强相关代表培训外，还应从功能性的角度完善代表结构，吸纳更多具有财政预算专业能力的代表加入，并把它作为提高人大代表预算能力的重要途径。例如某地人大2015年第9次党组会议材料中就曾强调：近期应重点增加财政（预算、审计）、法律、公共管理等方面的专业代表，弥补代表专项能力的短板。主要通过加强与区内高校、研究机构、大中型企业（财务、内审、法务部门）、律师事务所、审计师事务所、会计师事务所等的沟通，着力挖掘专业型代表资源。

第四，本研究成果建立起了财政预决算责任与政治责任之间的关联。只有把政府所有收支都关进制度的“笼子”里，才有可能管住权力、确保权力的行使向民众负责。通过提供了一个审视和推进特大城市政府全口径预决算审查监督的初步评估框架，也在鲜活的资料支撑下，论证了以人大为中心的多元参与的预决算审查监督制度的发展，会带动公众参与制度、审计制度、公共预算等关联制度的成长。这些制度的全面成长和城市民主治理结构的优化，又会转换成党执政的重要地方资源，从而在根本上提升党的执政和治理能力。

课题类别：上海市社科规划青年课题
课题编号：2013EZZ002

课题名称：强化特大城市政府全口径预决算的审查监督制度研究

负责人：王逸帅华东师范大学

课题组：赵早早许志国唐骏

　
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