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    【成果简介】大城市区级政府权力清单的分类依据和标准化流程再造研究
    发布时间:2018/8/7 10:23:09    点击量:346
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        一、项目研究的目的和意义

        研究和分析大城市区级政府权力清单制度有重要的理论和实践意义。一方面,大城市区级政府权力清单制度是透视大城市公共管理改革实践的重要“窗口”;另一方面,分析大城市区级政府权力清单制度为全面分析我国权力清单制度的影响因素和制约要素提供了“参照”。本课题通过对典型大城市区级政府的案例研究,采用结构化访谈等多种方法对大城市区级政府权力清单制度开展研究,努力将权力清单制度放入中国公共权力分工和权力监督体系中进行分析,丰富以权力清单为基础的有中国特色权力分工和权力制约制度理论体系,并且对大城市区级政府推行权力清单制度取得的成效进行分析、评估和总结,为优化和完善大城市区级政府的权力清单制度提供基础。


        二、研究成果的主要内容、重要观点或对策建议

        课题研究提出,构建和推行权力清单制度是打造法治政府的重要环节,是明晰行政机关职权的重要依据,是实现行政程序规范化的重要保障,是彰显政府诚信的重要平台,是深化行政审批改革的重要推力,为监督行政权力提供了重要工具。已有的研究主要从整体上研究推行权力清单制度的意义,分析权力清单的法律属性,剖析地方政府推进权力清单制度过程中存在的问题,提出完善权力清单制度的政策建议。较少有聚焦于城市政府特别是大城市区级政府这一层面的权力清单制度进行深度研究,同时,缺乏较为完整的研究框架对权力清单问题展开研究。本课题是在已有研究基础上的延伸和拓展,课题尝试提出相对完整的研究框架,并深入到大城市区级政府这个特定“场域”对权力清单制度构建和完善问题开展研究。研究的主要内容有:

        第一、大城市区级政府权力清单是以法律法规为基础的混合清单,梳理过程中应当将人民代表大会的确权作为最重要的环节。
    本课题研究指出,区级政府处于大城市政府系统的中间环节,这个层面的政府管理具有自身的特征,承上启下性、法治性、规范性是该层级政府管理的重要特点。大城市区级政府权力清单制度的构建需要基于该层面政府管理的特征进行设计和安排。

        课题研究发现,分析大城市区级政府权力清单制度首先要理解权力清单的性质,权力和清单是理解和分析权力清单性质的两个核心概念。从权力来看,大城市区级政府权力清单聚焦于公共权力中的行政权力;在清单层面,清单意味着对行政权力的列举,这种列举既是对厘清行政权力底数的关注,也是对精细化管理的强调,更是对依法行政的重视。

        在性质方面,权力清单既非单纯排他性的负面清单,也非单纯列举式的正面清单,而是结合正面清单和负面清单两方面特征的混合清单。片面地将权力清单定位为正面清单不符合公共管理理论和公共改革实践的需要。权力清单应当处理好与法律法规的关系,“清单之外无权力”与依法行政的要求尚有距离,应当重视的是“权力清单不能超越法律”,强调“法无授权不可为”。权力清单不应当是政府部门“自己梳理自己的权力”,而应当充分听取各方意见,接受人民代表大会的监督,特别重要的是应当将人民代表大会的最终确权作为最重要的环节,以提高权力清单的权威性。

        第二、科学的分类依据是大城市区级政府推行权力清单制度的基础,规范化和法治化是大城市区级政府权力清单升级的重要方向。
    在明晰权力清单性质的基础上,可以从分类依据、流程再造、责任清单三个方面对权力清单进行分析。其中找到科学、合理的分类依据是分析大城市区级政府权力清单制度的基础,也是实践上推进大城市区级政府权力清单制度的关键。

        从分类依据来看,细分标准与依据构成了权力清单的分类依据。课题分析发现,规范化、统一性、可操作性是权力清单分类依据需要遵循的基本原则。公共权力可以分为政治权力和经济权力,行政权力属于政治权力的一部分。行政权力从内容上可以分为行政决策权、行政执行权和行政监督权。权力清单制度可以此为基础进一步细分。基于科学的分类依据,各个大城市区级政府权力清单的细分和分类应当“大体一致、略有差异”,体现规范性和统一性。

        课题研究发现,大城市区级政府已经形成的1.0版本权力清单在推行权力清单方面已经取得了一定成效,但也存在一些问题。主要表现在:在权力细分上,大城市区级政府权力清单主要覆盖执行权,在决策权和监督权方面涉及不多,全面性不够;在细分标准上,各个大城市区级政府行政权力的划分标准不同,“其他行政权力”项设置差异较大,导致各个大城市区级政府梳理出的权力清单总数有较大差异,不同大城市区级政府同一部门的清单中包含的权力数不同,不同大城市区级政府同一部门的行政权力的依据不同,影响权力清单的统一性;在分类依据上,大城市区级政府权力清单分类存在规范性和法治化不足的问题,影响了权力清单的权威性。大城市区级政府权力清单的分类依据应当综合法治化、规范化、操作性的特征,涵盖行政决策权、行政执行权和行政监督权三个方面,以提升权力清单的统一性和规范化。

        大城市区级政府进一步推进和完善权力清单制度,应当以行政执行权、行政决策权、行政监督权为基础进一步推进行政权力的细分,同时规范和缩小“其他行政权力”的范围,提高行政权力划分的规范性。在推进机制上,在总结现有地方政府权力清单细分标准经验的基础上,自上而下推进权力清单制度。总体而言,规范化和法治化时权力清单升级的重要方向。

        第三、促进标准化流程再造、打造整体性政府是大城市区级政府推行权力清单制度的重要目标。

        推进标准化流程再造,打造整体性政府是大城市区级政府推行权力清单制度的隐性目标,是大城市区级政府推行权力清单制度的重要价值目标。

        课题研究发现,权力清单的梳理和推进流程再造之间有较强的契合性,权力清单的梳理为推进行政权力运行流程再造提供了基础。大城市区级政府以梳理权力清单为基础推进行政权力运行流程再造已经取得了较好的成效。然而,课题围绕权力清单的知晓度,权力清单对行政权力运作的帮助度,权力清单对推进多个主体行使行政权力时的联动度,权力清单和责任清单的衔接度,责任清单的可执行度和可问责度等方面,通过结构化访谈问卷发现,以权力清单为基础的流程再造仍然存在整合性不足、整体性不够的问题,具体主要表现为行政权力行使过程中涉及多个行政主体时,联动性不够,整体性不强;公务人员对权力清单的知晓度有待提升,影响行政权力运行的协同和整合;对进一步推动政府职能转变,促进政府效能提升的帮助度有待提升;网上电子政务大厅中各个部门的信息共享度有待提升,“信息孤岛”现象一定程度存在。大城市区级政府应当以权力清单为基础推进政府行政权力流程再造,推进基于流程图的物理整合和基于大数据和互联网+电子政务的深度融合。课题提出,形成细分的权力清单和责任清单是推进标准化流程再造的基础,形成行政权力运行流程图是推进标准化流程再造的物理支撑,搭建基于大数据和互联网+的政府公共服务网是推进标准化流程再造的信息载体,打造整体性政府是推进标准化流程再造的目标。

        第四、构建可执行、可考核、可问责的责任清单是大城市区级政府推行权力清单制度的保障。

        责任清单和权力清单是紧密相连的两个方面,责任清单是大城市区级政府推行权力清单制度的重要保障。课题研究指出,大城市区级政府责任清单可以分为独立型工作职责型和联单型责任追究型两种模式。具体而言,责任清单在内容上可以分为工作职责型和责任追究型;在形式上可以分为独立型和联单型。两种模式的责任清单在价值取向、呈现形式和电子信息载体上都有差异。构建责任清单需要处理好两个方面的关系,首先是需要处理好与权力清单的衔接、配套关系;其次是要提升可执行性、可考核性和可问责性。基于责任清单的两种模式分析可以发现,大城市区级政府已经初步构建了责任清单,但是责任清单和权力清单的衔接配套性不强,同时责任清单的可执行性和可问责性不足。优化和升级大城市区级政府责任清单应当结合两种责任清单模式的特点,加强建章立制,坚持权责一致原则,设置主要职责、行政协同责任和责任追究模块,推进责任清单的不断更新,形成追责流程和追责机制,不仅仅将“责任入单”,而且要求行政部门“按单行权”,更为重要的是强调“违单追责”,提高责任清单的可执行、可考核、可问责程度。


       
    三、成果的学术价值、应用价值,以及社会影响和效益

        1、成果的学术价值

        首先,将权力清单制度放入中国公共权力分工和权力监督体系中进行分析,丰富以权力清单为基础的有中国特色权力分工和权力制约制度理论体系。

        权力分工和权力制约是当代各国政府都面临的共同课题,西方国家有“三权分立、权力制衡”的权力分工和制约路径,也有“以公开制约权力”的方式,但都与中国国情不相契合。中国政府特别是地方政府通过梳理和形成权力清单为权力分工和制约提供了一个新的视角和路径。通过权力清单的梳理,弄清政府行政权力的底数,在此基础上通过公开权力清单提升行政权力运行的法治化,为权力制约提供标准和依据。这一系列改革是有中国特色的权力分工和制约制度的重要探索,丰富了中国特色的权力分工和权力制约制度理论体系。

        其次,深化大城市区级政府权力清单制度研究,丰富了社会主义法治理论。

        社会主义法治理论是马克思主义关于国家和法的理论与中国国情相结合的产物,依法治国是社会主义社会发展的必然要求。大城市区级政府权力清单制度的推进,不仅能提高政府权力运行流程的法治化水平,还能划定政府权力运行的合法范围,为政府行政权力运行提供法律依据,促进大城市区级政府行政效率的提升,为社会主义民主法治实践的发展提供理论支撑。

        2、成果的应用价值

        首先,对大城市区级政府推行权力清单制度所取得的成效进行分析、评估和总结,为优化和完善权力清单制度提供了基础。其次,为大城市区级政府进一步完善和优化权力清单制度直接提供政策建议。最后,为大城市区级政府梳理政府职能,推进政府职能转变,提高行政效率,推进行政改革提供理论指导与智力支持。

        3、社会影响和效益

        围绕该课题在CSSCI来源期刊发表论文5篇,其中一篇被《新华文摘》电子版全文转载,取得了良好的学术影响。撰写了多篇决策咨询报告,执笔的两篇决策咨询报告被省部级以上领导批示,并被相关实践部门采纳;指导的三篇决策咨询报告被省部级以上领导批示,并被相关实践部门采纳,很好地发挥了通过研究指导实践部门开展工作的作用。在国家发改委主办的《改革内参》发表论文5篇,较好地发挥了决策咨询的作用。

        围绕课题撰写的论文和课题获得国家行政学院科研奖二等奖,获得上海市决策咨询二等奖,取得了较好的社会影响。



    项目批准号:15BZZ068
    项目类别:国家社科基金一般项目
    项目名称:大城市区级政府权力清单的分类依据和标准化流程再造研究
    最终成果形式:同名专著
    项目负责人:赵勇    中共上海市委党校
    课题组成员:沈立新、马佳铮、李敏、周国华、徐涛




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